Но самое ценное в горной истории - логика развития, позна­ние которой позволит наметить правильный путь для преобразо­ваний. Ведь на наших глазах обращались в прах многолетние, подчас героические усилия миллионов людей из-за стратегических просчетов в выборе главной дороги.

Российское горное дело не раз переживало сложные периоды в своем существовании. Сегодня мы стали свидетелями одного из них. Разгосударствление экономики, административная реформа, правовые нововведения в области технического регулирования, бурные процессы фактического передела собственности на горное имущество и недра - вот далеко не все ее составляющие.

Одним из главных обсуждаемых сегодня вопросов является оптимизация участия государства в горном производстве. В своей деятельности горняки чаще всего соприкасаются с государствен­ным горным надзором. Для того, чтобы облегчить осмысление роли и значения этого надзора в настоящем и будущем ниже пуб­ликуются материалы о его прошлом.

Ранее в рамках серии уже издавались документы по истории горного дела и горного надзора XV‒XVIII веков. Поэтому в на­стоящем издании освещается более поздний период.

При отборе материалов основной упор сделан на законода­тельные акты середины — второй половины XX века. Они опре­деляли задачи и функции государственного горного надзора в со­ветский период, когда, по большому счету, были сформированы основные механизмы его современной деятельности. Но в целом эти механизмы существуют много веков и для правильной их оценки необходимо учитывать всю эту сложную предысторию.

Сухие строки правительственных решений и горных законов многое говорят профессионалу. В них сконцентрированы опыт и судьбы тысяч людей, мудрость коллективного разума и эгоизм ведомственных амбиций, находки и утраты, прозрения и ошибки. Но для рядового читателя подобные тексты не являются легко чи­таемыми. Поэтому приведены только ключевые, для освещения данной темы, документы.

Для облегчения восприятия курсивом выделены места, отно­сящиеся непосредственно к охране недр — коренной основе всего горного дела. Горняков кормят именно недра и главной их задачей было и остается наиболее полное использование богатств подзем­ных кладовых.

Из-за своего трудного и опасного куска хлеба горняк ежечасно рискует собственной жизнью, подвергает риску подрабатываемые города и поселки и, как может, предотвращает несчастные случаи.

Последние по времени узаконения еще свежи в памяти у мно­гих. Но им на смену пришли иные законодательные акты. Поэтому эти узаконения уже стали достоянием истории, что позволило по­местить их в данный исторический сборник.

Из обширного горного законодательства Российской Импе­рии сделаны только отдельные извлечения, характеризующие дея­тельность государственного горного надзора в первой половине XIX века.

Если мы рассмотрим, как эволюционировал государственный горный надзор, то увидим, что в целом он развивался вместе со всем минерально-сырьевым комплексом.

В отличие от многих иных видов надзора одной из доминант его развития было разделение функций надзора и управления го­сударственной собственностью на недра.

Уже в Московской Руси возник институт горных целовальни­ков и приставов, следивших за соблюдением установленных тре­бований. В. Н. Татищев в XVIII веке занимался созданием кон­трольной службы шихмейстеров для частновладельческих горных промыслов и общей контрольной службы во главе с берг-инспектором и главным маркшейдером.

В законодательстве XIX века место шихмейстеров заняли за­водские исправники, а позднее — окружные инженеры, надзи­равшие за законностью при ведении горных работ. В XX веке ус­ложнение горного производства усилило специализацию двух ос­новных ветвей государственного регулирования горных отношений - надзора и управления.

До революции надзорные и управленческие службы сущест­вовали в виде подразделений в составе Горного Департамента - центрального органа управления почти всем российским горным делом.

При этом на частных горных промыслах чиновник горного ведомства только надзирал за соблюдением законодательства без права вмешиваться в хозяйственную деятельность.

В отношении государственных горных промыслов и горных заводов надзорными функциями были ограничены одни лишь нижние чины. Высшее горное начальство соединяло полномочия и по надзору, и по управлению.

При советской власти горное производство стало предметом забот ряда наркоматов, а потом министерств. Надзор за соблюдением горного законодательства с 1922 года осуществляло Цен­тральное управление горного надзора (ЦУГН).

ЦУГН возникло при Главном управлении горной промыш­ленности - структурном подразделении Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ). Но уже в момент образования ЦУГН его пол­номочия были оговорены в специальном законодательном акте — декрете Совета Народных Комиссаров. Это придало ему характер относительно самостоятельного органа центрального государст­венного управления. Но по своему статусу он стоял ниже цен­тральных органов управления горной промышленностью.

В 1947 году было образовано Главное управление государст­венного горного надзора при Совете Министров СССР. По своему статусу Главное управление было поставлено выше горнодобы­вающих министерств и ведомств, так как имело право давать им обязательные указания об устранении выявленных нарушений ус­тановленных требований.

Главное управление стало первым в российской истории спе­циализированным исключительно на вопросах государственного горного надзора самостоятельным органом в системе центральных органов исполнительной власти.

С 1947 года государственный надзор и государственное управление горным делом разделены. Более чем полувековой опыт показал эффективность такого разделения. Отчетливее всех эту эффективность понимали горнодобывающие ведомства и пред­приятия, которые в сложные моменты существования органов го­сударственного горного надзора поддерживали идею их самостоя­тельности.

Модель, по которой было создано Главное управление госу­дарственного горного надзора, оказалась настолько удачной, что когда современные реформаторы принялись подгонять государст­венные контрольные органы под свои изощренные прогрессивные критерии, то выяснилось, что государственный горный надзор им соответствует уже с 1947 года.

Но это общее направление развития. На практике все обстоя­ло значительно сложнее. Институт шихмейстеров, из-за попыток Татищева внедрить систему чрезмерной централизации принятия решений, по просьбам горнопромышленников был ликвидирован.

В течение XVIII века дважды упразднялась Берг-коллегия. Перед войной было ликвидировано Центральное управление гор­ного надзора.

Главное управление государственного горного надзора в 1953 году потеряло свою самостоятельность и было в виде Главгорнадзора включено в состав контролируемого им геологическо­го ведомства.

Буквально уже через несколько месяцев, на базе Главгорнадзора, как птица Феникс из пепелища, восстал Госгортехнадзор СССР. Но и Госгортехнадзор СССР в 1958 году был ликвидиро­ван. Уцелели только его территориальные органы. На их основе Госгортехнадзор СССР спустя 10 лет вновь возродился, чтобы позднее исчезнуть в эпоху перестройки.

Российское законодательство также прошло сложный путь в своем развитии. Не все его положения соответствовали потребно­стям горного дела. Так, Татищев на уральских горных промыслах требовал исполнения принятых в защиту помещиков законода­тельных актов, запрещавших использование труда беглых крепо­стных крестьян. Но на многих горных предприятиях того времени беглые составляли значительную, а подчас и большую часть ра­ботников. Их выдача бывшим хозяевам грозила остановкой произ­водства.

Этот пример касается общих законоположений. Но даже применение специальных горных правил из-за многообразия кон­кретных условий не во всех случаях было оправданно. Классиче­ский рецепт выхода из подобных ситуаций содержится в Горном уставе Российской империи, предписывавшем лицам горного над­зора вести дела:

на основании узаконений, наблюдая хозяйство, точ­ность и поспешность предпочтительно обрядам, кои тут мало свойственны и от коих остановка и ущерб в прибыли заводской последовать могут.

Реалии горного дела всегда привносили в деятельность как горного инженера, так и горного инспектора значительный элемент творчества. Ведь формализации поддаются лишь основные прин­ципы горного искусства, а их применение составляет его суть.

Во все эпохи многое зависело от профессионализма и целе­вых установок лиц горного надзора. Поэтому в XIX веке предпи­сывалось:

Главный начальник, не вмешиваясь во внутреннее хо­зяйство горных заводов, содействует однако, по мере слу­чаев, возможности и власти его, к поддержанию их благо­состояния, будучи вообще покровителем частных заводов во всех частях.

Берг-инспектор контролировал соблюдение правил горного искусства при эксплуатации рудников. Основной принцип реали­зации этих правил определялся так:

производить работу самым правильным образом, предпочитая всегда прочность временным блестящим вы­годам, притом так, чтобы стало рудника на должайшие времена.

Не менее ярко эта идеология отражена в советском законо­дательстве. В 1922 году в обязанности начальников округов, напри­мер, включалось следующее:

Дача арендаторам и концессионерам указаний к пра­вильному и более рациональному ведению работ и преподание им надлежащих по горно-технической части советов, однако, без вмешательства в хозяйственные дела.

В Наказе начальникам горных округов того же 1922 года читаем:

Начальник горного округа во всех своих служебных дей­ствиях должен смотреть на себя, с одной стороны, как на представителя, во вверенном ему горном округе, Прави­тельства, требующего правильного и безопасного ведения работ, с другой стороны, - как на представителя владельца всех недр, - Республики, жизненно заинтересованного в воз­можно большем развитии горного дела на законных осно­ваниях, а поэтому обязан оказывать всемерное содействие развитию последнего промысла....

Неисправности в ведении работ, как в отношении безопасности их, так и в отношении рационального исполь­зования не возобновляемых ископаемых богатств, должны преследоваться систематически, твердо и неуклонно.

В Основах законодательства Союза ССР и союзных респуб­лик о недрах от 1975 года из решаемых горным законодательством задач на первое место было поставлено обеспечение:

в интересах настоящего и будущего поколений науч­но обоснованного, рационального, комплексного использо­вания недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр.

Ориентация на ясные цели по наиболее полному и наиболее экономически эффективному использованию невосполнимого природного богатства посредством инженерного разрешения кон­кретных задач горного производства позволило создать эффектив­ную систему надзора.

Горный надзор изначально был ориентирован на обеспечение долгосрочных интересов при пользовании недрами и предприни­мателя, и государства. Конфликт возникал и возникает только с теми, кому предпочтительнее «временные блестящие выгоды», несмотря на последующие более крупные потери.

Временщики могут встретиться как в системе государствен­ного управления, так и в руководстве горных компаний. Это есте­ственные издержки из-за человеческих слабостей, которые мини­мизируются системной деятельностью и коллективной волей.

Ликвидация Берг-коллегии в 1731 году осуществлялась в рамках подготовки к «приватизации» наиболее экономически эф­фективных горных промыслов в пользу фаворитов правящей им­ператрицы. Эта авантюра была реализована в 1736—1742 годах, когда вновь образованный Генерал-берг-директориум возглавил фон Шемберг — ставленник всесильного временщика Бирона.

Заняв должность главного надзирателя за соблюдением гор­ных законов, Шемберг одновременно стал владельцем самых при­быльных из российских горных промыслов — Горноблагодатских железоделательных и медеплавильных заводов на Урале и Ла­пландских медных и серебряных рудников в Карелии. Кроме того, ему на откуп был отдан экспорт казенного железа за границу.

Разрушение системы государственного горного надзора со­провождалось расхищением крупных денежных средств, упадком горного производства.

По свержении Бирона и заточении его в ссылку Берг-коллегия была восстановлена. Ее повторная ликвидация в 1783 году также сопровождалась массовой передачей за бесценок государственных горных заводов фаворитам из числа высшей знати, рассматривав­ших горные промыслы только как источник быстрого обогащения.

В советский период при жестком спросе за выполнение пла­новых заданий желание решать сиюминутные проблемы зачастую преобладало над долгом соблюдения правил горного искусства В отличие от вдов погибших горняков запасы полезных ископаемых, безвозвратно теряемые из-за хищничества, не плачут, но трагич­ность ситуации от этого не уменьшается.

Тоталитаризм, штурмовщина, попирание законности даже на высшем государственном уровне на долгое время затормозили процесс «собирания» горного надзора, разбросанного в ходе рево­люционных преобразований по многочисленным государственным структурам.

В 30-е годы идеология обеспечения законности в горном деле окончательно пришла в противоречие с партийной идеологией «план любой ценой» и Центральное управление горного надзора в разгар кровавой вакханалии 193 8 года было ликвидировано.

При разработке месторождений полезных ископаемых пре­небрежение правилами охраны недр стало сказываться уже через несколько лет. Экономика страны стала терпеть существенные убытки. В 1947 году руководство СССР, озабоченное расцветшей махровым цветом «хищнической разработкой месторождений», принимает энергичные меры по восстановлению вневедомствен­ного надзорного органа в лице Главного управления государст­венного горного надзора.

Ретивый директор шахты или рудника мог сконцентрировать все работы на самом «жирном» в горногеологическом отношении участке недр, поднять добычу и временно улучшить экономиче­ские показатели. После такого «прорыва» обычно следовали на­грады и повышение по службе. Появился даже термин «орденоносный пласт». Но уже преемники орденоносца были вы­нуждены годами восстанавливать расстроенное горное хозяйство, отрабатывая остаточные запасы пониженного качества

Осознав вред штурмовщины и малограмотного ведения гор­ных работ, руководители горных министерств поддержали созда­ние независимого надзора, а затем передали в его состав свои ве­домственные инспекции.

Несколько иное положение было в геологоразведке. Здесь господствовал затратный принцип деятельности. Разведанные за­пасы полезных ископаемых не продавались горным предприятиям. Они передавались на государственный баланс, а затем, по мере необходимости, бесплатно выделялись под разработку.

Геологоразведочные работы финансировались за счет гоо бюджета, а отчитывались за потраченные деньги - геологическими отчетами о новонайденных запасах, которые не всегда были дос­товерными.

Ошибки и приписки при этом реально обнаруживались мно­гие годы спустя - после запуска в эксплуатацию горных предпри­ятий. Иногда возникали конфликты, так как предприятия терпели убытки из-за напрасно пройденных горных выработок к участкам с неподтвердившимися запасами.

В этих условиях отсутствие независимого надзора облегчало жизнь геологов, а кое-кого спасало от тюрьмы. Поэтому геологи­ческое ведомство не жалело усилий на ликвидацию внешнего кон­троля за своей деятельностью. Здесь корни многолетнего кон­фликта между «горным надзором» и «геологами».

Лоббирование геологов привело к передаче государственного горного надзора в геологическое министерство в 1953 году. Но удержать его в своем составе романтикам таежных троп и степных дорог не удалось. Тогда была поставлена более узкая задача — от­теснить суровый надзорный орган от самых нежных и животрепе­щущих для геологической отрасли вопросов - правильности ис­пользования бюджетных денег при ведении геологоразведки и ее качества.

Межведомственная война длилась долго и закончилась пора­жением не имевшего крупных бюджетных потоков государственного горного надзора. Деньги перебили логику.

В 1957 году контроль за правильным ведением геологоразве­дочных работ был передан от Госгортехнадзора СССР в Мини­стерство геологии и охраны недр СССР. Через несколько месяцев, не без участия «геологов», Госгортехнадзор СССР был вообще ликвидирован.

Министерство геологии обзавелось «карманным» государст­венным геологическим контролем и могло отныне не беспокоится о том, что кто-то вынесет «сор из избы». В последующие годы это привело к крупным потерям для бюджета, но достоянием гласно­сти не стало.

Стараниям геологического ведомства мы обязаны исчезнове­нием упоминаний об «охране недр» в Положении о Госгортехнад­зоре РСФСР от 1958 года. Но перетянуть на себя функции надзора за правильностью использования недр и их охраны «геологам» не удалось. Несмотря на отсутствие термина «охрана недр» практи­чески все реальные составляющие надзора за рациональным ис­пользованием и охраной недр в Положении были прописаны.

Судя по всему, геологическое ведомство черновой работы для себя не искало. Его удовлетворяло наличие славных слов «охрана недр» в своем названии, что позволяло получать бюджетные деньги и списывать их, не неся реальной ответственности за судьбу разра­батываемых запасов полезных ископаемых. Только в 1968 году вопросы охраны недр официально были возвращены возрожден­ному Госгортехнадзору СССР.

Дискуссия о том, что лучше - самому себя контролировать или все-таки руководствоваться законом, продолжилась в постсо­ветский период. Развал СССР перекрыл полноводные бюджетные реки, питавшие могучий геологоразведочный комплекс страны. Оставшиеся жалкие бюджетные ручейки уже не могли удовлетво­рить нужды ни геологической отрасли, ни ее штаба. Одновремен­но в глубоком экономическом кризисе оказался весь минерально-сырьевой комплекс. Началась жестокая борьба за выживание.

Геологи, возглавляемые талантливой группой реформаторов, поставили своей целью захватить основные рычаги государствен­ного управления в горнодобывающих отраслях промышленности и добились желаемого. Из когорты победителей формировалось руководство теперь уже горногеологического ведомства

Создав адекватный новым рыночным отношениям механизм лицензирования пользования недрами «геологи» оттеснили от ре­альных дел традиционные горнодобывающие ведомства Минуглепром, Минцветмет, Минчермет, Госкомдрагмет и целый ряд иных министерств и ведомств проиграл в этой схватке и был без­жалостно уничтожен.

После развала СССР Министерство геологии СССР было преобразовано в Роскомнедра, которое приступило к выдаче лицензий. Фактически началась бесплатная раздача недр. Но дележ­ка любого пирога — процесс деликатный. Тем более если пирог минерально-сырьевой. Ведь буквально считанные годы спустя именно на минеральных ресурсах, прежде всего на нефти, появи­лась большая часть российских миллиардных состояний.

Поняв, как и в 50-е годы, что чужой глаз хуже пистолета, ре­форматоры решили оттеснить государственный горный надзор от основных вопросов использования минерально-сырьевых ресур­сов, оставив ему вспомогательную и обреченную на резкое сокра­щение в условиях рыночных отношений область государственного регулирования — вопросы безопасности горных работ.

Сфера деятельности «карманного» госгеолконтроля Роскомнедр была расширена. Законом Российской Федерации «О недрах» образца 1992 года государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр был возложен исключительно на органы государственного геологического контроля. Органам госу­дарственного горного надзора была отведена роль их мелкого по­мощника.

Новоявленных контролеров, не имевших необходимой ква­лификации в области разработки месторождений полезных иско­паемых, вопросы охраны недр мало интересовали. Достигались более прагматические вещи - максимально «приватизировать» механизм лицензирования. В результате создалась фантасмагори­ческая ситуация, при которой должностное лицо, выдававшее в регионе лицензии на пользование недрами, было одновременно и главным контролером правильности их выдачи.

То, что реальным контролем за рациональным использовани­ем и охраной недр заниматься никто не собирался, подтвердили события следующего года. В 1993 году вышло в свет Положение о Федеральном горном и промышленным надзоре России, в котором традиционные механизмы государственного надзора за охраной недр были закреплены за Госгортехнадзором России.

Законодательный курьез 1992 года был фактически ликвиди­рован указом Президента Российской Федерации. Еще через два года поправками к Закону Российской Федерации «О недрах» ес­тественное право горного надзора заниматься горным надзором было восстановлено и в базовом горном законодательстве.

Положение 1993 года просуществовало до конца 2001 года и с ним связана целая эпоха жизни органов государственного горно­го надзора в бурный период слияний, разделений и переименова­ний ведомств. Столь длительный срок действия Положения — случай, пожалуй, беспрецедентный в современной практике.

В Положение включен комплекс механизмов реализации за­дач государственного горного надзора, значительно адаптирован­ных к условиям рыночной экономики уже на ранней стадии ее формирования. Этим столь примечательным документом заверша­ется сборник.