Мамаев А. В.

Участник IV Всероссийского конкурса на лучшую работу по русской истории «Наследие предков – молодым. 2008»

Переломные события октября 1917 г. и установление советской власти на местах остро поставили вопрос о радикальной трансформации органов управления городским хозяйством. Если государственный аппарат в соответствии с большевистскими идеями подлежал коренной ломке, то чёткой концепции относительно того, что делать с органами самоуправления, управлявшими местным хозяйством, не было. После прошедших летом – в начале осени 1917 г. выборов в городские думы на основе всеобщего избирательного права они пользовались определённым авторитетом населения, обслуживали его интересы и неотложные нужды. У местных Советов, занятых политической борьбой, в то время отсутствовали организационные возможности и опыт решения вопро­сов местной жизни. Можно согласиться с точкой зрения А. Рабиновича, который считал, что «самым главным фактором, определившим раннюю эволюцию партийных и советских органов, их взаимоотношений, а также эволюцию советской политической системы вообще, были те реалии, с которыми большевикам довелось столкнуться в их зачастую, казалось бы, безнадёжной борьбе за выживание»[1].

Как отмечают Б.Д. Гальперина и В.И. Старцев, «...роспуск городских самоуправлений...начался в качестве карательной меры против контрреволюционной политики эсеро-меньшевистских дум и носил в ноябре – декабре 1917 г. ограниченный характер»[2]. После роспуска составов ряда Дум, отказавшихся признавать власть народных комиссаров (в Петрограде, Москве, Саратове и т.д.), создавались временные муниципальные органы, бравшие на себя функции управления городским хозяйством, назначались новые выборы в городские думы. В связи с отсутствием общего чёткого плана действий, представления о дальнейших перспективах существования городского самоуправления в думской форме, разной обстановки в каждом городе ситуация отличалась своеобразием. Наличие специфики подчеркивает гибкость, способность пришедших к власти сил и их отдельных представителей меняться в зависимости от обстоятельств, идеологическую твёрдость в принципиальных вопросах. За специфическими формами трансформации самоуправления в разных городах скрывались проявления характерных для всей страны общих тенденций, приведших Россию к участию в мировой войне, способствовавших началу социальных катаклизмов, русской революции, установлению леворадикальной власти большевиков.

Особая ситуация в сфере городского самоуправления сложилась в Москве. Московская городская Дума приняла активное участие в борьбе с восстанием большевиков и по этой причине была распущена ВРК 5 ноября 1917 г. Для управления «делами городского хозяйства и самоуправления» 4 ноября 1917 г. временно создавался совет комиссаров, в который вошли Б.С. Вейсброд, М.Ф. Владимирский, А.Я. Никитин, В.А. Обух. В воззвании ВРК от 7 ноября 1917 г. сообщалось, что выборы в Московскую городскую думу пройдут 26 ноября 1917 г.[3]. 8 ноября Московским Советом рабочих депутатов был созван Совет районных дум, где был поставлен вопрос о выборе какого-либо временного органа самоуправления вместо распущенной городской Думы, было принято решение о том, что «Думу заменяет Совет районных дум, Управу – Бюро Совета районных дум»[4].

Согласно утверждённой Московской городской Думой 10 октября 1917 г. инструкции о районных думах, функции Совета представителей районных Дум были весьма узкими: согласование деятельности районных управ, принятие постановлений, которые должны были утверждаться Московской городской Управой. Юридически Совет рабочих депутатов г. Москвы не имел права требовать созыва Совета районных дум, а Совет районных дум не имел полномочий решать поставленную перед ним и противоречившую действовавшим тогда правовым установлениям задачу формирования органа, заменявшего Московскую городскую Думу.

Распорядительный орган - Совет районных дум – был составлен, предположительно, из 39 гласных от 13 районных дум и управ г. Москвы, без представителей ещё 4 районных дум[5], центральной городской Управы и 12 гласных Московской городской Думы, как того требовала инструкция от 10 октября 1917 г. После принятия Советом на себя заведования всем городским хозяйством представители оппозиционных партий бойкотировали его, в результате чего в члены нового муниципального органа были избраны представители большевистских фракций районов. Товарищ городского головы И.Н. Коварский в заседании распущенной Московской городской Думы 22 ноября 1917 г. заявлял, что состав Совета районных дум был сформирован только 84 большевиками - членами районных дум из общего числа 750 районных гласных[6].

Председателем самого Совета районных дум и сформированного им исполнительного органа - Бюро - был избран доктор М.Ф. Владимирский. Заведующим больничным отделом стал доктор Н.А. Семашко, заведующим отделом народного образования – бывший помощник члена городской Управы А.И. Пискунов, заведующим отделом городских предприятий – инженер П.Н. Мостовенко, зав. отделом социального обеспечения – доктор В.А. Обух, зав. отделом беженцев, отделом городских земель и арендных статей – член районной Управы Н.К. Гончаров, зав. делами бывшего 8 отделения (пожарная команда, милиция, казармы) – председатель Пресненской районной Управы В.М. Лихачёв, заведующим финансовой частью стал председатель Петровской районной Управы Е.Л. Афонин, заведующим отделом топлива – А.И. Вейсман. В состав Бюро вошли председатель Сущевско-Марьинской районной Управы присяжный поверенный М.В. Камаринец и председатель Калужской районной Управы помощник присяжного поверенного И.Б. Фрадкин (Б.Волин), на которых было возложено выполнение специальных поручений, заведывание отделом районных управ. Также в Бюро были включены представители Центрального Союза городских рабочих и служащих, как указывал Е.Л. Афонин, «для активной работы на местах»: В.И. Самарин, Г.А. Пискарёв, А.А. Андрюшин, А.Н. Телешов, Левит, Н.А. Луданов, Д.Ф. Томкевич. Позднее в состав бюро вошёл Г.А. Шкловский, в качестве помощника зав. отделом предприятий. Должность секретаря Бюро сохранил бывший секретарь городской Управы А.Я. Никитин, секретарской работой в Бюро также занималась Е.А. Шнеерсон[7].

Первоначально структура бывшей Московской городской Управы была сохранена. Бюро Совета районных дум провозгласило «широкое проведение демократического принципа – привлечение к самодеятельности муниципальных работников, не ограничивая участия их в городских делах только функциями исполнительными[8].

Позднее, в начале марта 1918 г. было решено осуществить децентрализацию управления городскими предприятиями: Мостовенко, Шкловский, Луданов, Самарин и Телешов разделили между собой функции по заведыванию отдельными предприятиями. Наряду с обязанностями секретаря А.Я. Никитину было поручено заведовать отделами смет и расходов, бухгалтерии, личного состава. Вместо выбора одного заместителя председателя Бюро Совета районных дум была установлена очередь дежурств членов Бюро, каждый из которых в течение определённого промежутка времени при необходимости должен был замещать председателя. А 26 марта 1918 г. в целях улучшения организации деятельности на заседании Бюро Совета районных дум было решено сформировать Президиум Бюро, куда были избраны М.Ф. Владимирский, В.А. Обух, А.Я. Никитин, В.М. Лихачёв, Н.К. Гончаров. Президиум и Бюро Совета районных дум должны были собираться по 3 раза в неделю[9].

Состав Совета районных дум как органа городского самоуправления и круг его полномочий был сформирован с нарушением существовавших к тому времени законов, принципов демократизма, чрезвычайным революционным путём, из представителей одной – большевистской партии, при этом Совет унаследовал от старой Управы прежние механизмы управления хозяйством, структуру отделов, их административно-технический персонал. Основной причиной подмены Московской городской Думы и Управы Советом районных дум были острые политические разногласия между большевиками и более умеренными политическими партиями и общественными силами по вопросу о путях дальнейшего развития страны. Иной вариант: сохранение старого кадето-эсеро-меньшевистского состава органов самоуправления, активно боровшихся с захватом большевиками государственной власти, - создавал для победивших сил постоянную угрозу потери контроля над крупнейшим центром – Москвой.

Чрезвычайный характер и недемократичный принцип формирования Совета районных дум г. Москвы в условиях слабости позиций большевиков и сохранения идеи демократизма как значимой ценности в глазах существенной части населения диктовали необходимость скорейшего создания полноценного муниципального органа, одновременно стояла задача обеспечить лояльность вновь избранных гласных новой большевистской власти. По постановлению Совета районных дум от 15 ноября 1917 г. была образована городская избирательная комиссия в составе 9 членов: по 3 представителя от Совета районных дум, Совета рабочих и Совета солдатских депутатов. Однако в связи с противодействием со стороны городских служащих – членов Избирательного отдела и инструкторов, отсутствием средств на выплату им жалованья[10] работа по подготовке к выборам продвигалась медленно. 21 ноября 1917 г. Совет районных дум решил перенести выборы в центральную городскую Думу на 6 декабря[11]. В заседании 24 ноября 1917 г. Коллегия инструкторов признала проведение выборов невозможным и своё участие в них недопустимым, т.к. «в течение оставшегося до дня выборов срока технически совершенно невозможно, без нарушения самых элементарных прав избирателей, выполнить все необходимые работы по подготовке выборов»[12].

По воспоминаниям члена сформированной большевиками комиссии по выборам Б.Волина, все партии бойкотировали назначенные выборы. Кроме большевиков список кандидатов в гласные предъявили только «какие-то два общества домовладельцев»[13]. В начале декабря 1917 г. Совет районных дум признал новые выборы гласных излишними, заявив, что население считает вполне достаточными сформированные большевиками органы по управлению городскими делами[14]. В середине января 1918 г. было заявлено, что выборы в городскую Думу на основании всеобщего избирательного права могут быть проведены только тогда, когда закончится борьба социалистов с буржуазией[15], т.е. формирование полноценных органов городского самоуправления в думской форме и роспуск временного переходного органа – Совета районных дум – откладывались на неопределённый срок. Совместить идеи демократизма и лояльность новой власти не удалось.

Главная задача, стоявшая перед Советом районных дум в первые месяцы его функционирования, - укрепление власти, установление фактического контроля над аппаратом, персоналом городского самоуправления. После жестоких октябрьских боёв в г. Москве рабочие и низшие служащие городских предприятий и учреждений заявили об отказе признавать существование Московской городской Думы и исполнять её указания[16]. Попытки распущенной Думы сохранить контроль за финансами города также не увенчались успехом. С начала восстания большевиков поступление платежей в Управу прекратилось, возобновившиеся после победы большевиков доходы, например, трамвайная выручка, начали передаваться трамвайными служащими не в Управу, а в местные комитеты рабочих и служащих. Все счета муниципалитета были арестованы, оставшиеся в кассе деньги были выплачены рабочим в качестве зарплаты за 1 половину октября.

Отсутствие средств, наряду с силовым давлением новой власти и отказом городских рабочих сотрудничать со старой властью, привело к постепенной потере Думой старого состава фактического контроля над всеми предприятиями, муниципальными учреждениями, отделами Управы. По данным газеты «Русские ведомости» от 28 декабря 1917 г., под контролем старой Управы оставался только врачебный отдел, но и на него большевиками оказывалось сильное воздействие: например, Совет районных Дум требовал, чтобы все ведомости на получение продовольствия для больниц были скреплены подписью комиссара Семашко, что означало бы фактически признание врачами власти Советов[17].

Однако значительная часть служащих не приняла власть Совета районных дум и объявила забастовку. Городской голова В.В. Руднев в середине ноября 1917 г. заявил, что всем служащим за все время, в течение которого они не работали, будет в полном объёме выплачено жалованье, а отправленные ВРК в отставку будут возвращены на свои места[18]. Как вспоминал Е.Л. Афонин, в результате забастовки в канцеляриях городских отделов «...мы остались одни при двух вновь приглашенных артельщиках..., и при трёх – четырёх конторщиках»[19].

Однако Совет районных дум отказался поддаваться давлению забастовщиков. На них было оказано силовое воздействие: некоторые из них подвергались арестам, обыскам, суду революционного трибунала, выселялись из квартир, переданных им городом на время службы, лишались наградных, права ездить на передней площадке трамвая[20]; а также материальное давление: за выход из забастовки служащим обещались различные льготы, увеличение жалованья. Оставшиеся без средств к существованию бастовавшие служащие попытались организовать бюро труда и стали обращаться к общественным учреждениям и частным лицам с просьбой предоставить им временную или постоянную работу на период забастовки, просили вносить пожертвования в их поддержку.

В начале 1918 г. власть большевиков в городе укрепилась: роспуск Учредительного Собрания прошёл без значительных протестов со стороны населения, старая Городская Дума и Управа окончательно отказались от сопротивления и перестали собираться. Стало очевидно, что дальнейшее ненасильственное противодействие новой власти со стороны муниципальных служащих и остатков городской Думы и Управы бессмысленно.

В начале февраля 1918 г. собрание городских служащих решило отказаться от политических лозунгов и начать переговоры с большевиками о возобновлении службы[21]. Однако теперь Совет районных дум был готов говорить с «саботажниками» только с позиции силы. К началу марта 1918 г. на их месте уже работали поставленные большевиками работники. 11 марта 1918 г. на собрании служащих стачка была объявлена ликвидированной без всяких условий[22]. Достичь своих целей служащим не удалось, более того, просидев несколько месяцев без жалованья, многие из них в итоге оказались уволенными с городской службы.

В конце 1917 – начале 1918 гг. сформированному изначально на непродолжительный срок Московскому Совету районных дум удалось организационно оформиться, укрепить власть в борьбе с городскими служащими и старым составом городской Думы и Управы, установить контроль над городским хозяйством.

По мере укрепления позиций организованных большевиками органов по управлению городом, на первый план выходили финансовые проблемы. По воспоминаниям Е.Л. Афонина, «Мы очутились буквально у разбитого корыта». В первые месяцы существования Совета районных дум дефицит средств был особенно острым и покрывался за счёт экспроприаций из московского отделения Государственного банка и займов у государства. «...Почти каждый день, с различными вариациями, производились выемки по 2 – 3 млн. руб....». «На одиннадцатом миллионе, кажется, тов. Пятаков из Петрограда санкционировал нам заём в 20 млн. руб., на каковую сумму и выдано нами было векселей с договорным обязательством о процентах и сроке уплаты», - вспоминал Е.Л. Афонин. Заём из 8% годовых Совет районных дум был обязан вернуть в двухмесячный срок[23]. 22 декабря при помощи Московского губернского комиссара Штернберга Совету районных дум г. Москвы удалось получить из Губернского казначейства в счёт открытого кредита старой Московской городской Думы 1 млн. р. (500 тыс. р. были возвращены 3 апреля 1918 г.[24]). В конце декабря 1917 г. эти средства закончились, и Совет районных дум вновь прибег к выемкам из Госбанка. Как сообщал Е.Л. Афонин, «Все наши выемки из банка и казначейства к 1 января выразились в сумме 38 млн. руб.». Экспроприации из Госбанка носили вынужденный характер, «...если бы какому-нибудь трезвому политику пришло на ум предложить другой метод финансирования в тот период времени, то вряд ли нам удалось бы переплыть бурные волны октября...другого выхода не было и его никто не осмелился предлагать», - считал Е.Л. Афонин[25].

Наиболее актуальным в конце 1917 г. был не только вопрос о том, какие налоги следует ввести для сбалансирования доходов и расходов и прекращения «экспроприаций» из Госбанка, но и проблема, как собрать с населения суммы по уже действовавшим налогам. Повышенный 21 ноября 1917 г. с 10 до 20% доходности (или с 1 до 2% стоимости) городской оценочный сбор[26] первоначально не принёс существенных средств, так как домовладельцы, лишившиеся по решению советской власти квартирной платы со стороны жильцов, просто не имели возможности его выплатить. В конечном итоге, сохранив оценочный сбор для оставшихся в частной собственности домовладений, в муниципализированных домах Совет перешёл к обложению налогом на недвижимость – жилищным сбором - домовых комитетов, которые стали получать квартплату непосредственно от жильцов, минуя домовладельцев. Жилищный сбор представлял собой определённое процентное отчисление с дохода муниципализированных владений, доходность которых превышала 750 руб. в месяц. Таких владений в Москве насчитывалось около 3500. Процентное отчисление с таких домов в пользу города зависело от престижности района, в котором оно находилось, от наличия канализации, централизованного отопления, времени года[27].

С 1 января 1918 г. упразднялся больничный сбор. Втрое увеличивался сбор за пользование городскими весами[28]. 26 января 1918 г. для покрытия расходов Совета районных Дум и других советских отделов Московский Совет рабочих и солдатских депутатов установил единовременный подоходный налог в размере полного оклада государственного подоходного налога за 1916 г., половину которого необходимо было уплатить в срок до 1 марта, а остаток – до 1 мая[29]. Этот налог ложился тяжким бременем на тех домовладельцев и фабрикантов, которые до Февральской революции имели в связи с войной и жилищным дефицитом большой доход, но к началу 1918 г. его лишились.

В связи с репрессиями постепенно возобновили арендные платежи в городскую кассу различные предприятия и торговые заведения, муниципализированные владения стали платить наёмную плату городу. В начале марта 1918 г. стали разрабатываться вопросы очередного повышения тарифов городских предприятий: плата за газ с 1 февраля 1918 г. была повышена с 10 до 18 руб. за 100 куб.футов., плата за воду с 1 января – до 6,5 руб. за 1000 вёдер[30]. 21 марта 1918 г. сбор с трактирного промысла, взимаемый с ресторанов, буфетов, гастрономов и меблированных комнат, был увеличен в 5 раз[31].

Для взыскания недоимок по городским сборам 16 апреля 1918 г., в соответствии с докладом Е.Л. Афонина, было решено предпринять жёсткие меры: при отделе сборов временно создавалась особая комиссия из представителей отдела, которая должна была выбрать из каждой категории сборов 5 – 10 наиболее состоятельных недоимщиков, после утверждения комиссией списка к должникам применялись такие меры, как закрытие их заведений, предприятий, конфискация имущества, которое передавалось районным управам или Комитету общественного питания[32].

В течение первой половины 1918 г. поступления городских налогов в бюджет г. Москвы постепенно увеличивались: если в январе отдел сборов Совета районных Дум получил 1537939 р. 18 к., из которых оценочный сбор составил 64%, сборы с торгово-промышленных заведений – 7,5% от этих доходов, то в феврале в отдел сборов поступило уже 2046282 р. 67 к., в марте – 30654621 р. 89 к., из них оценочный сбор – 7,7%, сбор с торгово-промышленных заведений – 5%, единовременный городской подоходный налог – 72,6%. В целом, с 12 ноября 1917 г. по 30 июня 1918 г. городские налоги с учётом пени и штрафов принесли в городскую кассу 72976727 р. 58 к., без учёта пени и штрафов – 59252159 р. 48 к., из них оценочный сбор – 9%, торгово-промышленные сборы – 5,5%, единовременный городской подоходный налог – 64%, жилищный сбор – 14%. Однако показатели собираемости некоторых налогов были не на высоте: так, по оценочному сбору было выплачено только 25% от того, что предполагалось получить, сборы с торгово-промышленных заведений удалось получить на 96%, поступления по единовременному городскому подоходному налогу составили 31% от запланированного[33].

Расходы кассы Совета районных Дум в период с 12 ноября 1917 г. по 1 мая 1918 г. составили 125825048 р. 46 к., в период с 1 мая по 1 июля 1918 г. – 39554914 р. 83 к. Значительные траты в первый период связаны с выплатой жалованья работникам трамвая, канализационного отдела, водопровода, транспортного отдела, газового завода, городского ломбарда, боен, продовольственного комитета (примерно треть от общей суммы расходов). Сократить расходы во второй период удалось за счёт вывода части отделов из компетенции Совета районных дум и городской кассы, перевода городских предприятий в режим самоокупаемости[34].

Результаты работы финансово-податного отдела были противоречивыми: расходы Совета районных дум с 12 ноября 1917 по 30 июня 1918 г. превысили собранные доходы более чем в 2 раза. В процессе обсуждения доклада Е.Л. Афонина о положении финансово-податного отдела бывшего Совета районных дум на заседании исполкома Московского Совета рабочих депутатов 13 июля 1918 г. член исполкома Смирнов заявил, что работа финансово-податного отдела кажется ему неудовлетворительной: «Например, из предполагаемого налога в 150 млн. р., в кассу поступило только 40 миллионов... Надеяться на безнедоимочный взнос налогов можно только имея силу в руках. Такой силы у финансово-податного отдела нет». Е.Л. Афонин заметил, что часть расходов муниципалитета была произведена на общегосударственные нужды и поэтому «можно потребовать от центральной власти возмещения расходов», бывший председатель Совета районных дум член Президиума Моссовета М.Ф. Владимирский поддержал Е.Л. Афонина, указав, что «ни один город, ни один Совет не существует на свои средства, за исключением Моссовета. Нигде налоговая система не развита так, как в Москве...что касается дефицита, то все города ещё до революции работали с дефицитом». «В период слияния Бюро Совета районных дум и Моссовета, конечно, произошла заминка и расстройство в делах, как и должно быть...»[35].

Несмотря на плачевное финансовое положение, финансовому отделу Совета районных дум сравнительно быстро удалось возобновить взимание налогов. Если раньше возможность введения новых налогов муниципалитетами жестко ограничивалась Городовым положением 1892 г., положением Временного правительства о городских финансах от 29 сентября 1917 г., то после Октябрьской революции появилось гораздо больше возможностей для расширения налоговой базы (на основе решений местных советов). В телеграмме СНК о субсидировании местных советов отмечалось, что, т.к. советы в качестве власти на местах обладают и налоговыми правами, они должны финансироваться путём введения местных налогов[36]. Например, не предусматривавшийся в законодательстве дооктябрьского периода единовременный городской подоходный налог должен был дать Москве существенную сумму: около 150 млн. руб., т.е. больше, чем вся сумма доходов, которую в начале 1917 г. Московская городская Дума предполагала получить в своё распоряжение за 1917 г., однако показатели собираемости налогов, несмотря на предпринятые жёсткие меры, были низкими. В то же время усилилась финансовая поддержка Москвы со стороны центральной власти, не заинтересованной в финансовом коллапсе московского городского управления.

После укрепления позиций Совета районных дум в борьбе с бастовавшими служащими и появления финансовых средств постепенно стало налаживаться функционирование отделов. Одним из наиболее важных отделов, начавших свою деятельность в ноябре – декабре 1917 г., от которого зависело благополучие всего городского хозяйства, был отдел городских предприятий. Заведующий отделом П. Мостовенко так рисовал ситуацию анархии, сложившуюся в муниципальных предприятиях: «Все отношения прежнего Управского аппарата к своим рабочим и служащим покоились на двух основах: своего бессилия воздействовать на рабочих и на попытках заменить твёрдую власть демагогическим прислуживанием по отношению к отдельным группам и категориям рабочих». П.Мостовенко отмечал «громадное переполнение предприятий служащими и рабочими. В некоторых службах управские доклады констатировали переполнение в 2,5 раза против самых либеральных норм...», «пестроту в области зарплаты и других профессиональных условий труда»[37].

Основными направлениями работы отдела стала «ликвидация переполнения штатов», введение «в определённые рамки всех необычных...прибавок к заработной плате» и установление «более или менее стройной шкалы расценок отдельных видов и категорий труда». Прежняя централизация кассы, когда доходы каждого предприятия изымались в одну общую кассу и затем распределялись в зависимости от потребностей, в условиях финансового кризиса приводила к тому, что «...Центральная касса начинала высасывать доходы предприятия, не покрывая разрешенных им кредитов на ремонт, задерживая или прекращая оплату счетов подрядчиков и, наконец, с естественной необходимостью всё это завершалось тем, что доходное раньше предприятие доходило до полного технического и хозяйственного развала и само начинало сосать». Под руководством П. Мостовенко в отделе был введён более гибкий финансовый аппарат. Сборы и доходы стали поступать в кассу отдельного предприятия, из которой предприятие покрывало свои расходы в рамках сметы[38]. Для того чтобы получить определенные средства из кассы предприятия, центральная касса должна была представить мотивированное заявление в отдел городских предприятий, который и решал, имеется такая возможность или нет[39].

До середины 1918 г. существенных изменений в положении городских предприятий добиться не удалось. При некотором увеличении выручки трамвая за счёт повышения тарифа, число вагонов, выходивших на линии, упало с 600 до 500, что, по мнению П. Мостовенко, было «результатом полного разложения...в службе движения и подвижного состава». Запасы топлива не превышали 4 – 5 дней. Водопровод наладил работу, начали проводиться мероприятия по прокладке новой ветки, строительство железнодорожной линии к водонасосной станции для того, чтобы перевести её на дрова, хотя топливом водопровод был обеспечен на полгода. Продолжали функционировать канализация и газовый завод. При отделе городских предприятий был организован огородный отдел, названный П. Мостовенко «оазисом среди наблюдающегося повсюду развала и неурядицы». Площадь собственных огородов составила свыше 700 дес., ещё около 1000 дес. возделывалось при «деятельном участии и под техническим контролем» отдела[40].

От Московской городской Думы Совет районных дум унаследовал руководство более чем 300 городскими учебными заведениями, число которых ещё более увеличилось за счёт принятия в ведение муниципалитета бывших земских школ в пригородах[41]. После преодоления забастовки служащих отдел народного образования приступил к реформированию учебной системы. Как отметил в своём докладе зав. отделом А.И. Пискунов, были упразднены заведующие и заменены коллегиями, куда вошли представители Советов, рабочих организаций, введено светское и смешанное обучение, организованы летние школы как первый этап перехода к единой трудовой школе, в хлебных губерниях был организован ряд летних колоний для детей из городских приютов[42], в июне 1918 г. в ведение отдела был передан организованный при Комитете Московского учебного округа Пролетарский университет[43].

В ноябре 1917 г. совместно с Моссоветом Совет районных дум стал проводить активную жилищную политику, взяв на себя руководство организацией домовых комитетов, которые должны были организовываться в каждом домовладении, регулировать взаимоотношения между собственниками домов и квартирными, комнатными жильцами, прислугой, содействовать муниципалитету в деле осуществления его задач[44]. Вскоре одна из таких задач была определена. 29 ноября 1917 г. Президиум Московского Совета рабочих и солдатских депутатов издал обязательное постановление о муниципализации недвижимых имуществ, согласно которому управление недвижимостью передавалось в руки домовых комитетов. Наёмную плату, раньше платившуюся домовладельцам, жильцы должны были вносить в домовые комитеты, которые получали право оставлять до половины собранной суммы «на покрытие расходов по содержанию недвижимостей», а оставшуюся часть – отдавать в кассу Совета районных дум. Т.о., домовладельцы лишались доходов и отстранялись от управления своими домами[45]. В декабре 1917 г. в целях координации и управления деятельностью домкомов началась организация жилищной комиссии при Совете районных дум, в каждой районной думе формировались районные жилищные советы[46].

Однако полностью поставить под свой контроль домовые комитеты не удалось. Одной из наиболее острых проблем того времени была преступность, в связи с чем некоторые домовые комитеты вооружались, организовывали охранные дружины. Это встретило противодействие Моссовета и Совета районных дум, принявших постановления о разоружении домовых организаций и обязательном утверждении принятых домкомами и Центродомом решений районными Советами[47].

Весной 1918 г., несмотря на начавшееся объединение с Московским Советом рабочих депутатов, Бюро Совета районных дум расширяло свою деятельность. Ряд организованных муниципалитетом предприятий, обслуживавших военные нужды, например, Сокольнические мастерские, начал переходить «к деятельности мирного времени»[48]. В феврале 1918 г. бывший заведующий статистическим отделом Московской городской Управы В.Г. Михайловский изъявил желание сотрудничать с новой властью, 5 апреля Бюро Совета районных дум решило назначить его заведующим для восстановления отдела статистики. В ведение Московского городского самоуправления были переданы казённые высшие начальные училища, был образован сметный отдел для рассмотрения смет отдельных предприятий и отделов, городское санитарное бюро, включившее в себя представителей Моссовета и Бюро Совета районных дум. Для ведения учёта и контроля за получением и расходованием всеми отделами Бюро различных товаров 13 апреля 1918 г. был создан хозяйственный отдел, где концентрировались все городские склады, в него вошли также подотделы отопления, ремонта, канализации и водопровода, изъятые из отдела городских предприятий[49].

В то же время отдел торфяных разработок (ещё в мае 1917 г. город приобрёл рудник в Донецком угольном бассейне, арендовал большое торфяное болото в 120 верстах от Москвы[50]) был передан в ведение ВСНХ, а городские хлебопекарни – продовольственному комитету. Согласно постановлению НКВД о рабочей милиции от 28 октября 1917 г., милиция должна была находиться всецело и исключительно в ведении Советов, но её финансирование могло осуществляться через те организации, интересы которых она защищала, в т.ч. городскими думами[51]. В соответствии с этим в декабре 1917 г. Совет районных дум принял решение реорганизовать городскую милицию, передав ведущую роль в этом Моссовету[52]. В связи с выходом из войны 18 апреля 1918 г. был ликвидирован отдел пайка[53].

В связи с тем, что Совет районных дум был сформирован по инициативе Московского Совета, включал в себя видных большевиков, активно действовавших в городском и районных Советах в 1917 г., между новым муниципальным органом и Моссоветом установились особые отношения.

С одной стороны муниципалитет активно взаимодействовал, сотрудничал с Московским Советом, советовался с ним по наиболее важным вопросам, боролся с бастовавшими городскими служащими, со спекуляцией товарами, совместно издавались административные постановления, решались финансовые вопросы[54].

Однако в тех случаях, когда Моссовет вмешивался в муниципальную сферу компетенции, Совет районных дум считал важным напомнить о разграничении полномочий между местным самоуправлением и государственной властью, просил Моссовет решать все муниципальные вопросы совместно. Показателем организационной самостоятельности Совета районных дум является такой факт: в начале января 1918 г. здание Московского Совета рабочих депутатов за неуплату было отключено от водоснабжения, оно было восстановлено только после немедленной уплаты Моссоветом суммы долга муниципальному отделу водопровода[55].

С середины января 1918 г. центральная власть начинает проводить политику, направленную на слияние муниципалитетов с советами. В то время в правящих кругах сложились 2 точки зрения на то, как должна измениться модель местного самоуправления. Выразителем мнения левых эсеров и части большевиков был нарком по самоуправлению В. Трутовский, который считал, что в результате вхождения муниципальных органов в состав Советов существо ведения муниципального дела не должно было меняться, должен был поменяться только «тот «законодательный» орган, перед которым ответственен орган исполнительный и весь связанный с ним механизм»[56]. Ликвидация Комиссариата самоуправления 20 марта 1918 г. означала окончательную победу в руководстве большевиков второй точки зрения: линии на уничтожение института городского самоуправления в думской форме и растворение муниципального управления в Советах.

Весной 1918 г. происходил процесс слияния Совета и Бюро Совета районных дум и Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. На заседании Совета районных дум 18 марта 1918 г. был принят предварительный вариант объединения. Согласно ему после роспуска Совета районных дум для заведывания городским хозяйством должен был быть создан отдел городского хозяйства при Моссовете. Для руководства отделом формировался Совет городского хозяйства из представителей центрального и районных советов, исполнительным органом становилась городская советская Управа, члены которой избирались Советом городского хозяйства и включались в состав исполкома Моссовета. Председатель Управы входил в Президиум Моссовета. На заседании была сформирована комиссия для детальной разработки вопроса о слиянии[57].

Переработанный проект кардинально изменился. Если первоначальный вариант, в соответствии с идеями В.Е. Трутовского, сохранял обособленность, автономию муниципального отдела под общим руководством Моссовета, то новый проект предусматривал создание «одной революционной базы местного управления – Совета рабочих, солдатских, крестьянских депутатов». Устанавливалось разделение Совета на 17 отделов, причём в их числе не было отдела городского хозяйства. Органы по управлению хозяйством и отдельные муниципальные учреждения должны были быть рассредоточены между советскими отделами местных предприятий, финансово-податным, экономическим, имущества, культурно-просветительским, благоустройства и т.д.

29 марта 1918 г. второй вариант проекта был представлен М.Ф. Владимирским на совместном заседании Совета районных дум и представителей районных советов в присутствии 24 человек и принят незначительным перевесом голосов: 14 против 8[58]. Такое голосование свидетельствует об отсутствии среди муниципальных деятелей-большевиков единодушия в представлении о лучшем варианте организации управления городским хозяйством. Тем не менее, принятие проекта означало окончательную ликвидацию в Москве дореволюционной модели городского самоуправления. Муниципальное хозяйство полностью поглощалось Советом, лишалось былой обособленности.

Жёсткая борьба большевиков с политическими оппонентами, неготовность их идти на компромисс в идейном плане с представителями других партий, обусловили невозможность сохранения сложившейся в предшествующий период российской государственности думской модели самоуправления, основанной на принципах автономии от государственной власти, всеобщего избирательного права, бесклассовости, многопартийности. Совет районных дум, который удалось сформировать в Москве, был временным, искусственным образованием, которое в силу случайности состава, не могло стать моделью формирования муниципальных органов в дальнейшем. Большевики в 1918 г. видели путь к сохранению своей власти и реализации на практике мессианской идеологии через максимальную централизацию и пресечение инакомыслия. Компетенция местных советов, созданных по классовому принципу и ставших опорой новой власти, неизбежно пересекалась с полномочиями городских дум и управ, что предопределило их ликвидацию, сосредоточение функций самоуправления и растворение муниципального аппарата управления в Советах.

Изучение процессов организационного оформления, деятельности и вопроса о судьбе Совета районных дум г. Москвы позволяет представить всю сложность, противоречивость, борьбу противоположных тенденций на переломном этапе российской революции, которым стал период конца 1917 – 1 половины 1918 гг.

[1] Рабинович А. Большевики у власти. Первый год советской эпохи в Петрограде. М.: АИРО-XXI, Новый хронограф, 2008. С. 568.

[2] Гальперина Б.Д., Старцев В.И. К истории ликвидации городских дум в 1918 г. / История СССР. 1966. № 1. С. 130.

[3] Подготовка и победа Октябрьской революции в Москве. Документы и материалы. М.: Московский рабочий. 1957. 552 с. С. 446, 463 – 464; Алещенко Н.М. Московский Совет в 1917 – 1941 гг. М.: Наука. 1976. 592 с. С.17.

[4] Афонин Е.Л. В 1917 году / Октябрьское восстание в Москве. Сб. документов, статей и воспоминаний. М.: Гос. изд-во. Моск. Отделение. 1922. 272 с. С. 69.

[5] Владимирский М.Ф. Московские районные думы и совет районных дум в 1917 - 1918 гг. / Пролетарская революция. 1923. № 8 (20). С.83.

[6] ЦИАМ. Ф.179. Оп.60. Д.115. Лл.1 – 4.

[7] ЦИАМ. Ф.179. Оп.3. Д.2185. Л.5 – 5об.; Афонин. Е.Л. В 1917 году / Октябрьское восстание в Москве. Сб. документов, статей и воспоминаний. М.: Гос. изд-во. Моск. Отделение. 1922. 272 с. С. 69; Владимирский М.Ф. Московские районные думы и совет районных дум в 1917 - 1918 гг. / Пролетарская революция. 1923. № 8 (20). С.83 – 84.

[8] Известия Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. 1917. 8 декабря.

[9] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.14. Лл.28об, 30 – 30об., 63.

[10] ЦГАМО. Ф.66. Оп.3. Д. 719. Л.43, 45 – 45об.

[11] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.8. Л.2об.

[12] Русские ведомости. 1917. 26 ноября.

[13] Волин Б. Вокруг Московской Думы / Пролетарская революция. 1922. № 6. С.106.

[14] Русские ведомости. 1917. 5 декабря.

[15] Русские ведомости. 1918. 23 января.

[16] Рабочая жизнь. 1917. 15 ноября.

[17] Русские ведомости. 1917. 28 декабря.

[18] Русские ведомости. 1917. 16 ноября.

[19] Афонин Е.Л. В 1917 году / Октябрьское восстание в Москве. Сб. документов, статей и воспоминаний. М.: Гос. изд-во. Моск. Отделение. 1922. 272 с. С. 70.

[20] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.3об.

[21] Русские ведомости. 1918. 14 февраля.

[22] Русские ведомости. 1918. 12 марта.

[23] ЦГАМО. Ф.66. Оп.12. Д.214. Л.7.

[24] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.76об.

[25] Афонин Е.Л. В 1917 году / Октябрьское восстание в Москве. Сб. документов, статей и воспоминаний. М.: Гос. изд-во. Моск. Отделение. 1922. 272 с. С.72 – 75.

[26] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.8. Л.2.

[27] ЦИАМ. Ф.179. Оп.3. Д.1425. Л.152.

[28] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.8. Л.9об; ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.14. Л.17об.

[29] Русские ведомости. 1918. 31 января.

[30] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.36об, 39.

[31] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.51об.

[32] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.91.

[33] ЦИАМ. Ф.179. Оп.3. Д.1425. Л.4, 16 – 16об.

[34] ЦИАМ. Ф.179. Оп.3. Д.1425. Л.18 – 18об.

[35] ЦГАМО. Ф.66. Оп.2. Д.9. Л.38 – 41.

[36] Вестник отдела местного управления КВД. №1. 1917. 27 декабря. С.9.

[37] ЦГАМО. Ф.66. Оп.12. Д.444. Лл.158 – 160.

[38] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.22.

[39] ЦГАМО. Ф.66. Оп.12. Д.444. Лл. 160 – 162.

[40] ЦГАМО. Ф.66. Оп.12. Д.444. Лл.164 – 166.

[41] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.22об.

[42] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.105. Л.1 – 2.

[43] ЦГАМО. Ф.66. Оп.2. Д.27. Л.24 – 25; ЦГАМО. Ф.66. Оп.2. Д.41. Л.36.

[44] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.5. Л.16.

[45] ЦГАМО. Ф.66. Оп.12. Д.216. Л.70.

[46] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.7.

[47] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.10об.

[48] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.5об.

[49] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.79об., 80об, 81,87, 88.

[50] Русские ведомости. 1917. 25 мая.

[51] Вестник отдела местного управления КВД. №1. 1917. 27 декабря. С.14; № 2. 1918. 8 января. С.6.

[52] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.10.

[53] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.55об, 84, 92.

[54] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.8. Л.3об, 6об, 10об; ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.38.

[55] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.4, 9об, 16; ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.41; ЦГАМО. Ф.66. Оп.2. Д.51. Л.5.

[56] Вестник КВД. 1918. 1 марта. С.7 – 8.

[57] ЦАГМ. Ф.1364. Оп.1. Д.14. Л.43.

[58] ЦАГМ. Ф. 1364. Оп.1. Д.8. Л.44, 66 – 66об.