Чтобы понять суть реформы 1864 года, следует вспомнить первую попытку возродить «начала самоуправления», предпринятую Александром I. Речь идёт о знаменитом «Плане государственного преобразования» [4] М. М. Сперанского, работа над которым началась в 1808 году. В губерниях, уездах и волостях предполагалось создать думы, которые собирались раз в три года. Выборы в волостные проводились на основе имущественного ценза с участием всех сословий, за исключением крепостного. Их постоянными органами становились выборные правления, которым предстояло контролировать местные доходы и расходы, выдвигать представителей в «вышестоящую» думу и сообщать ей о местных нуждах. Построенную «снизу вверх» систему венчала Государственная Дума с законосовещательными функциями. За верховной императорской властью оставлялись законодательная инициатива и право окончательного решения по поводу того или иного закона.
Чем руководствовался Александр I, затевая подобную реформу? Как в дореволюционной, так и в советской исторической литературе господствовало простое до примитивности объяснение: «Царь испугался, издал манифест…» [2, с. 57–58]. Действительно, популярность Александра I в те годы резко пошла на спад из-за неудач в войнах с Наполеоном и невыгодного Тильзитского мира. Реформаторские начинания тоже вызывали недовольство сановников, придворных, столичного дворянства. Однако готовить «с испугу» куда более значительные преобразования, ущемлявшие интересы высшей бюрократии и дворянской элиты, мог бы только сумасшедший. Причина крылась в другом.
Бюрократы-сановники, высший свет, гвардия плотным кольцом охватывали главу государства, на местах же представители верховной власти надёжно были «окольцованы» поместным дворянством. Глава государства становился заложником системы, а нередко – и её жертвой. Александру I не надо было напоминать о судьбе отца. Он справедливо полагал, что власть, опирающаяся на сотни органов самоуправления, разбросанных по стране, и на выборный законодательный орган, приобретёт куда большую стабильность и легитимность. К тому же необходимо было оживить запущенную донельзя российскую провинцию.
Для начала XIX века «План» Сперанского оказался преждевременным, поскольку апеллировал к ещё не родившейся общественной силе. К 1864 году положение в стране заметно изменилось. Уже в первое пореформенное десятилетие Россия преобразилась, появились новые слои, способные стать опорой самоуправления. При этом местные дела по-прежнему находились в запустении, а вопрос об укреплении верховной власти стоял ещё более остро, чем в начале века. Министр внутренних дел П. А. Валуев сообщал: «Меньшинство гражданских чинов и войско – суть ныне единственные силы, на которые правительство вполне может опереться». Царь на полях доклада отметил: «Грустная истина…» [7, с. 229–230].
Земская реформа, несомненно, была нацелена на организацию сотрудничества властных структур и русского общества. При этом правительство действовало крайне осторожно: «Земские положения» напоминали «План» Сперанского, но сильно урезали его. Прежде всего, пострадала структура земских органов: земские собрания (аналог дум) предполагалось создать лишь в уездах и губерниях.
Строение оказалось лишённым как фундамента – низших, волостных земств, так и крыши – общероссийского представительного органа. Это отрывало систему от «земли», от повседневных нужд населения, и лишало её возможности представлять его интересы. Почему Александр II отказался от создания верховного законодательного органа, очевидно. Но почему выпала самая насущная для провинции «мелкая земская единица»? Дело в том, что волость с исключительно крестьянским населением обеспечила бы сугубо крестьянский состав земства, а допустить народный орган без контроля со стороны дворянства власть опасалась.
В организации выборов также был сделан серьёзный шаг назад от «Плана» Сперанского. Вместо имущественного ценза был заложен сословный принцип: всё население делилось на три курии. В первую входили землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или пользовавшиеся доходом не менее шести тысяч рублей в год, во вторую – горожане с аналогичным годовым доходом, в третью – крестьяне. В отношении крестьянской курии имущественный ценз не определялся, зато выборы были здесь многоступенчатые. Сельские общества выдвигали представителей на волостной сход, где формировался состав выборщиков, а те на уездном съезде определяли гласных от крестьянства в уездное собрание. Из них аналогичным образом формировалось представительство в губернских земствах. Председателями уездных и губернских собраний могли стать только предводители дворянства.
Недостатки новорождённой системы сразу обратили на себя внимание русского общества и подверглись с его стороны критике, зачастую резкой и, как правило, справедливой. И всё же большинство общественных деятелей и в центре, и на местах весьма оптимистично смотрели на будущее земства. Впервые появилась возможность для реальной самостоятельной деятельности населения в собственных интересах. Она могла не только поднять уровень жизни народа, но и преодолеть отчуждённость, недоверие, которые веками накапливались между крестьянством и дворянством. Земство, по мнению многих, должно было стать чем-то вроде приготовительного класса в школе представительного правления: прежде чем добиваться конституции, нужно было научиться своими силами решать местные проблемы.
Один из самых ярких деятелей пореформенной поры К. Д. Кавелин выражал мнение многих, когда писал: «От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции. Пора бросить глупости и начать дело, а дело теперь в земских учреждениях и нигде больше» [4, с. 244].
И действительно, земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув весьма плодотворную активность на местах. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях. Они упорно и небезуспешно разбирались в причинах местных неурядиц и устраняли их своими силами, а при необходимости засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, требуя обратить внимание, помочь, выделить средства...
Либеральный состав собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей здесь по найму. В пореформенной России не было недостатка в прекрасных работниках-энтузиастах, горевших желанием послужить народу своим трудом, своими знаниями, – и земство предоставило им такую возможность.
Крестьянство впервые получило квалифицированную медицинскую помощь, в сёлах появились отлично подготовленные учителя, трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны. Наверное, никогда ещё русский интеллигент не трудился так истово, с таким жаром – наконец-то у него появилось реальное благое дело.
Работа кипела, однако самостоятельность и независимость земств всё более начинала раздражать бюрократию, которая ощутила брешь, пробитую в её всевластии. Важные рычаги влияния она имела благодаря «Положениям» 1864 года. Так, например, земства не могли создавать органы для сбора платежей с населения и для реализации хозяйственных планов. В этом они полностью зависели от уездных чиновников – исправников и становых, которые с превеликим удовольствием саботировали чуждую, противную им систему.
Во второй половине 1860–1870 годов губернаторам было дано право отказывать в утверждении любому лицу, избранному земством, но сочтённому им, губернатором, неблагонадёжным. Ещё большие карательные права губернские власти получили в отношении «лиц, служащих по найму» – земских врачей, учителей и прочих. По малейшему поводу, а нередко просто по анонимному доносу нежелательное лицо не только изгонялись из земства, но и высылалось за пределы губернии...
Кроме того, губернатор становился цензором всех печатных изданий земства – докладов, отчётов, журналов заседаний. Всеми этими правами местная власть пользовалась максимально широко, относясь к земству как к противнику, которого должно если не уничтожить, то, по крайней мере, покорить.
Аналогичной была позиция высшей власти: как из дырявого мешка на головы земцев сыпались предостережения и выговоры за вмешательство в дела, принадлежащие «кругу действий правительства». Иной раз «дерзость» земцев вызывала и более серьёзные меры: приостановку деятельности земских органов, наказание гласных и т. п.
В целом, отношение власти к земству как нельзя лучше выразил губернатор из «Мелочей жизни» М. Е. Салтыкова-Щедрина: «Я укажу вам на мосток – вы его исправите; я сообщу вам, что в больнице посуда дурно вылужена – вы вылудите. Задачи скромные, но единственные, для выполнения которых мне необходимо ваше содействие. Во всем прочем я надеюсь на собственные силы и на указания начальства. Итак, не будем парить в эмпиреях…» [6, с. 242]
Контрреформы 1889–1890 годов обратили недовольных земских либералов в политических радикалов: потенциальные сотрудники стали непримиримыми врагами монархии. В высшей степени интересный и многообещающий проект реформы местного управления, разрабатывавшийся П. А. Столыпиным и его сотрудниками, предполагал связать бюрократию на местах и выборных представителей населения в единое, дееспособное целое, но так и не был принят к исполнению [5, с. 539–542].
Земство превратилось в довесок бюрократической системы, или, словами В. И. Ленина, в «пятое колесо в телеге русского государственного управления» [3, с. 35]. Вождь мирового пролетариата как никто другой умел пользоваться слабостями своих противников. В 1917 году он сделал ставку на Советы, тогда как Временное правительство пыталось опереться на земские органы. Опора оказалась шаткой. Заметные деятели, ушедшие в политику, не оставили на местах резерва, который мог бы поддержать парламентскую демократию. И уж конечно, земства никак не подходили для осуществления пролетарской диктатуры ни по организации, ни по кругу привычных задач, ни по устремлениям своих участников.
Местное самоуправление в России на 70 лет перешло в руки Советов, чтобы вновь напомнить о своих задачах и проблемах через полтора века после Великих реформ.
Литература и источники
1. Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. М., 1893.
2. «Завещание Сперанского». // Левандовский А. А. Прощание с Россией. СПб., 2011.
3. Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. // Ленин В. И. ПСС. Т. 5.
4. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского (Введение к Уложению государственных законов 1809 г.). М., 1905.
5. Последний герой империи. // Левандовский А. А. Указ. соч.
6. Салтыков-Щедрин М. Е. Собрание сочинений в 20 т. Т. 16. Ч. 2. М., 1974.
7. «Самоуправление в контексте самовластья». // Левандовский А. А. Указ. соч.
