На протяжении всей истории Российского государства в местном управлении в той или иной степени участвовали выборные люди. Как писал известный историк А. А. Кизеветтер, «земская самодеятельность составляла неотъемлемую, необходимую стихию административного быта России»2. Действительно, для огромной слабонаселенной России выборная служба имела большее значение, чем для стран Западной Европы, так как в связи с малочисленностью административного аппарата являлась необходимым условием существования государства. Деятельность территориальных и сословных «миров» дополняла, а часто и заменяла правительственные учреждения. Помимо «мирских дел» они несли «государевы» службы: ловили и судили разбойников, исполняли ямскую и прочие повинности, а главное, в руках присяжных голов и целовальников находилось все финансовое управление3. Многочисленные службы требовали значительного числа исполнителей, поэтому, несмотря на предписания правительства, далеко не все выборные были состоятельными людьми. Например, в 1669 г. сольвычегодский таможенный и кружечных дворов голова жаловался царю: «А выбрали меня сироту твоего, пашенного крестьянина, неграмотного и непромышленного и неторгового, и животом я, сирота твой, непрожиточен, должен, и преж сего, Государь, ни у какого твоего Великого Государя дела не бывал, и твоего, Великого Государя, таможенного и кружечных дворов дела не ведаю»4.
Широкое распространение выборного начала, не ограниченного пределами общинных и посадских интересов, дает основание отнести Россию к числу стран, имеющих глубокие демократические традиции. Однако в связи с историко-географическими особенностями развития государства общественная самодеятельность в России получила специфические черты, не свойственные странам Западной Европы. Они заключаются в следующем.
Во-первых, выборные люди были необходимой составляющей государственного управления России и даже при Петре I по численности значительно превосходили коронных служащих5. Во-вторых, в связи с государственной необходимостью выборная служба в России носила двойственный характер, так как наряду с мирскими делами, которых государство не касалось, общины на выборном начале несли многочисленные «службы государевы», лежавшие в большинстве своем за пределами непосредственных интересов местного населения. Такая служба не приносила пользы ни общине, обязанной круговой порукой за своего избранника, ни ее исполнителю, который не только отвлекался от дел и терпел убытки, но и рисковал имуществом.
Отсюда вытекала третья особенность самоорганизации русского общества: выборная служба носила в значительной степени принудительный характер и была не столько правом, сколько повинностью. В таких условиях ее исполнение воспринималось как неизбежное зло и вызывало естественное желание избежать выборных должностей, что в конечном итоге сказывалось на отношении к общественной службе в целом.
Специфические черты развития общественной самодеятельности в России на протяжении долгого времени тормозили процесс формирования гражданских ассоциаций и союзов в европейском их понимании. Именно с появлением новых форм общественной самоорганизации многие историки и политологи связывают возникновение гражданского общества6. При таком подходе только во второй половине XIX в. выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только «административного быта», но и жизни русского народа, превратилась в институт самоуправления, в котором переплелись и национальные традиции, и достижения европейского законодательства.
Вместе с тем следует с должным вниманием отнестись и к другой точке зрения, получившей отражение в работах последних лет. Их авторы считают, что к изучению проблемы социальной самоорганизации как основы гражданского общества следует подходить с исторических позиций. Для этого «необходимо отказаться от абсолютизации того облика социальной жизни, который складывается при современном индустриальном капитализме, и от недооценки роли традиции самоорганизации (вольного города, общины, цеха т.д.)»7.
Применительно к России такой подход оправдывает себя. В силу особенностей исторического развития нашей страны важным этапом становления российского общества стало формирование его сословной структуры и сословного самоуправления. Уже в результате преобразований Петра I посадский мир наряду с территориально-административными слободами включал корпорации торгово-промышленной части населения, получившие административное значение. Реформы последней четверти XVIII в. способствовали превращению сословных групп в «регулярные» сословия, подготовили их сближение, а впоследствии и совместную деятельность в местном управлении. Сословные корпорации и сословное самоуправление определяли характер городского общественного управления первой половины XIX в. и оказывали на него заметное влияние в пореформенный период.
Реформы 1860‒1870-х гг. положили начало новому этапу в развитии городского общества — его переходу к всесословной организации. Но и этот этап имел свои особенности, заметно тормозившие формирование гражданского общества в европейском его понимании. С одной стороны, в небольших городах в значительной степени сохранялась сословная корпоративность торгово-промышленных слоев населения, с другой — усиление позиций интеллигенции в думах крупных городов вело к нарастанию оппозиционности органов местного самоуправления по отношению к государству.
Специфические черты сложного и во многом противоречивого процесса эволюции традиционных форм самоорганизации российского общества в полной мере проявились в становлении городского самоуправления, являвшегося сферой приложения совместных действий администрации и общества. В течение XVIn — начала XX в. был принят целый ряд законоположений, определявших организацию, состав и пределы самостоятельности органов городского самоуправления, их отношения с центральной властью и местной администрацией. Однако жизнь нередко вносила серьезные коррективы в замыслы законодателей, поэтому взаимоотношения государственных и общественных учреждений далеко не всегда укладывались в рамки, установленные законом.
Чтобы понять, на каком историческом фоне развивались эти непростые отношения, проведем исторический экскурс в организацию самоуправления дореформенного города и проследим, как изменялся состав «градского» общества и его отношение к выборной службе, насколько продуктивным было сотрудничество общественных и государственных учреждений.
До городской реформы 1870 г. управление российских городов, за исключением Санкт-Петербурга, Москвы, Одессы и Тифлиса, формально действовало на началах, введенных в 1785 г. «Жалованной грамотой городам» («Грамотой на права и выгоды городам Российской империи»), ставшей краеугольным камнем русского городского законодательства.
«Грамота» признавала город особой местной общиной, имеющей свои интересы и нужды, отличные от государственных. Уже не казенные службы, а «пользы и нужды» горожан должны были стать предметом забот новых выборных учреждений. Города получили и известную долю самостоятельности в решении хозяйственных задач. С 1785 г. берут свое начало такие понятия, как городские доходы и городская собственность. «Жалованная грамота» вводила новое для русского законодательства понятие градского общества. В дружной работе на благо города должны были объединить свои усилия представители всего населения, включая дворян, лиц с высшим образованием и иностранцев, что в корне изменило бы состав выборных учреждений, формировавшихся ранее из торгово-промышленных слоев населения. Такого широкого привлечения населения к участию в городских делах последующее российское законодательство не знало до 1917 г.
Городское общественное управление, созданное Екатериной II, должно было стать по своему составу всесословным. Однако, вопреки желанию законодателей, объединения сословий в рамках городского самоуправления не произошло и идея всесословности выборных учреждений, заложенная в законе 1785 г., потерпела полное крушение. Уже первые годы существования новых учреждений показали, что дворяне сторонились «торгового мужичья» и в городских делах не участвовали. Не стремились к выборной службе и лица с высшим образованием.
До реформы 1870 г. городское самоуправление, ориентированное на все градское общество, находилось в ведении сословных корпораций торгово-промышленной части населения. Сословное самоуправление фактически подменило собой общегородское, не получившее должного развития. В крупных городах, особенно торгово-промышленных, определяющую роль в общественном управлении играло купечество. Из наиболее уважаемых и состоятельных купцов избирались городские головы. Лица, занимавшие эту ключевую в городском управлении должность, были связующим звеном между администрацией и городским обществом. Головы утверждались губернаторами и были им подотчетны. Контроль над деятельностью выборных учреждений, прежде всего за расходованием городских средств, осуществляла губернская администрация. В этой связи возникает вопрос: был ли надзор администрации «удушающим» для общественного управления?
Практика городского управления дореформенного периода заставляет не торопиться с ответом. По оценке Б. Н. Миронова, вопреки утвердившейся в литературе точке зрения, в первой половине XIX в. коронные власти не вмешивались в городские дела и жесткого надзора над выборными органами не было. Исходя из состава городских собраний, в которых преобладали городские низы, Миронов приходит к выводу, что в русских городах дореформенного периода самоуправление было по-настоящему народным8. Действительно, администрация редко вмешивалась в проведение городских выборов, но она не оставалась равнодушной к состоянию городов, поэтому едва ли справедливо отрицать существование правительственного надзора над деятельностью выборных учреждений. С учетом состояния русских городов он был вполне оправдан и даже необходим.
В первой половине XIX в. отношение государства к органам общественного управления можно определить одним словом — опека. Городские выборные учреждения действительно нуждались в государственной опеке. Формируясь из менее образованной части общества и располагая скудными бюджетами, они едва ли были способны к самостоятельной деятельности. В таких условиях правительственные учреждения контролировали использование городских средств, брали на себя заботу о благоустройстве, санитарном и противопожарном состоянии городов и проч.9 Но решить многочисленные проблемы городов без активного участия общества правительство было не в состоянии.
С начала XIX в. наметилась тенденция к передаче в ведение городов местных налогов, поступавших ранее в казну. Главными из них стали поземельный сбор, замененный в 1823 г. налогом с недвижимой собственности, и сборы с торговой и промышленной деятельности. В результате бюджеты городов, особенно столичных, заметно возросли. К 1853 г. совокупный городской бюджет приблизился к 10 000 тыс. руб. серебром (против 3856 тыс. руб. в 1840 г.). Разумеется, что сводные цифры отражают лишь общую динамику, так как финансовые возможности разных городов были совсем не одинаковыми. В 1856 г. из 656 городов только 13 (2%) располагали доходами, превышавшими 100 тыс. руб.; 99 городов (15%) — от 100 до 10 тыс., а 459 (70% или преобладающее большинство) имели доходы от 10 до 1 тыс. руб.; бюджеты остальных поселений не превышали 1 тыс. руб.10 Низкий уровень доходов отражал примитивное состояние городского хозяйства, вместе с тем общая тенденция носила позитивный характер и свидетельствовала об экономическом развитии российских городов.
Наделяя города новыми источниками доходов, правительство перекладывало на городские бюджеты содержание полиции, воинских казарм, административных учреждений и проч. Несмотря на то что эти статьи поглощали львиную долю средств, расходы города на местные нужды постепенно увеличивались. С ростом городских бюджетов усиливался и надзор администрации за расходованием денежных средств; для этих целей создавались многочисленные комитеты и комиссии, в состав которых наряду с чиновниками входили представители дворянского и купеческого сословия. Таким образом, в городском управлении соединялись правительственное и общественное начала, но правительственный элемент преобладал.
В отношениях между государственными и общественными учреждениями многое зависело от людей. В основном эти отношения носили мирный характер; в конфликтных ситуациях выборные власти, как правило, уступали администрации, хотя известны случаи, когда города, отстаивая свои интересы, одерживали победы над высшими должностными лицами губернии. Так, дума Великих Лук в течение 14 лет (с 1804 по 1818 г.) боролась с администрацией за возвращение городу незаконно отторгнутых земель и победила. В 1851 г. купечество Харькова, недовольное решением губернской администрации о переносе места оптовой торговли, стало формировать общественное мнение и собирать подписи в пользу пересмотра такого решения. Активное участие в этой кампании городского головы вызвало недовольство генерал-губернатора Черниговского, Полтавского и Харьковского, который своей властью уволил голову. Но тот пожаловался в Сенат, и это решение было отменено11.
Правительство поддерживало и поощряло деятельность инициативных людей, которых в городском общественном управлении было немало, особенно среди городских голов. Чаще всего именно головы выступали инициаторами сбора денежных средств на создание учебных и благотворительных учреждений и первыми жертвовали крупные суммы, обращались с просьбами к губернаторам о передаче городам казенных зданий, сотрудничали с администрацией во время подготовки праздников, борьбы с эпидемиями и проч. Особенно значительной была их роль в столицах. В Москве большим уважением пользовались головы М. П. Губин, А. А. Куманин, М. И. Титов, А. П. Шестов, немало сил положившие на благоустройство города и его восстановление после 1812 г. Их заслуги отмечала и верховная власть, награждая орденами, а нередко и дворянством.
В первой половине XIX в. отношение к выборной службе не было однозначным. По наблюдению министра внутренних дел гр. В. П. Кочубея, в начале столетия избрания в должности «домогались как отличия», что можно объяснить как восстановлением действия «Жалованной грамоты городам», так и всеобщим подъемом, охватившим общество в начале правления Александра I. Однако в 1820-е гг. повсеместным стало желание избежать избрания; чтобы уклониться от должности по выбору, специально уезжали из города и даже за границу12. В 1824 г. правительство было вынуждено признать за купцами 1-й и 2-й гильдий право отказываться от избрания в члены шестигласных дум, что рассматривалось тогда как привилегия. В 1836 г. в небольших городах, где купечество фактически отсутствовало, разрешалось выбирать мещан на все общественные должности13. В 1840‒1850-е гг. представители низших городских сословий преобладали даже в управлении столичных городов. В частности, в Петербурге в результате городских выборов 1842 г. из 570 человек было избрано 237 (42%) купцов и 333 (58%) мещан и цеховых. В Ярославле купцы составляли менее 1/3 из всех избранных на городские должности. Несмотря на численный перевес низших сословий, купечество сохраняло свое влияние, занимая наиболее престижные должности14. Но избрание в члены шестигласной думы почетным не считалось. Поэтому в 1840-е гг. как в Петербурге, так и в Москве шестигласные думы состояли из четырех купцов 3-й гильдии, мещанина и цехового. При этом активность избирателей в столицах была низкой, например, в московских выборах участвовало около 0,5% мещан и 2,5% купцов15.
Правительство было недовольно составом городского самоуправления, в котором преобладали наименее состоятельные и наименее образованные слои населения. Законодатели видели выход в привлечении к городскому управлению дворян. В 1827 г. был составлен проект нового городового положения, которым предусматривалось ввести довольно значительный имущественный ценз, привлечь дворян к участию в городских делах и проводить выборы по территориальным частям города, а не сословиям. К обсуждению проекта впервые пригласили представителей общества: городских голов, дворян и «первостатейных граждан» (купцов) Петербурга и Москвы. Так было положено начало новой форме сотрудничества власти и общества: совместной подготовке законов на стадии обсуждения проектов, получившей широкое распространение в законодательной практике пореформенного периода. Однако все представители общественности высказались против принятия проекта. Камнем преткновения стало предложение законодателей о включении в состав городского общества дворян. Купечество признало «совокупление разнородных и противоположных сословий вредным» и увидело в проекте «слепое подражание Франции и Англии», за которым последует «анархия»; дворяне сочли свое участие в городских делах «противоестественным»16. Проект 1827 г. не был одобрен Государственным Советом; безуспешными оказались и попытки исправить его в 1837 и 1840 гг.
Результатом многолетней законодательной работы стало Положение 1846 г., введенное только в одном городе — Петербурге. Представители общества не были приглашены к обсуждению его проекта, поэтому смогли высказать свое мнение о новом управлении столицы только после утверждения Положения императором. В апреле 1846 г. купечество Петербурга через министра внутренних дел Л. А. Перовского обратилось к Николаю I с прошением о восстановлении прежнего порядка. По мнению авторов петиции, новое Положение нарушало организацию городского управления 1785 г., основанную на законодательстве и традициях самоуправления. Купечество выступало против включения дворян и разночинцев в состав городского общества, связывая понятие «граждане» только с торгово-промышленным населением; выступало против подчинения распорядительной думе, видя в этом нарушение сословных прав купечества. Министерству внутренних дел пришлось отвечать по каждому пункту прошения, доказывая, что претензии купечества необоснованны, так как по сравнению с «Жалованной грамотой городам» Положение 1846 г. не вносило ничего нового17. Очевидно, что в деле реформирования городского самоуправления инициатива по-прежнему принадлежала правительству, законодательная деятельностью которого заметно опережала чаяния общества.
Вместе с тем в первой половине XIX в. отношение дворян к городской общественной службе начинает постепенно меняться. Если в 1828 г. дворяне считали введение их в состав городского общества «противоестественным», то уже в 1830-е гг. такая точка зрения не являлась бесспорной. С 1842 г. дворяне, владевшие недвижимой собственностью, «с их согласия» могли избираться на городские должности, при условии, что они, как и прочие избиратели, получали доход с капитала не менее 15 руб. в год и имели возраст старше 25 лет. Следующим шагом в деле включения дворянского сословия в жизнь города стало Положение 1846 г., по которому за дворянами признавалась руководящая роль в городском управлении18.
Составители нового Положения видели свою задачу в восстановлении «Жалованной грамоты городам», но между этими законами существовали заметные отличия. Закон 1846 г. вводил имущественный ценз и четко выдерживал сословный принцип организации выборных учреждений: в Думу входили представители разных сословий, но они были разобщены и неравноправны, что отражало их отношения в жизни. Новым по сравнению с предшествовавшим законом было и назначение правительством «члена от короны» — чиновника с функциями товарища городского головы19. Принимаемые меры, как считал министр внутренних дел Л. А. Перовский, должны были повысить авторитет общественных учреждений и подготовить постепенную передачу им хозяйственных функций, находившихся в ведении государственных учреждений20.
Положение 1846 г. стало еще одной, более осторожной, попыткой правительства изменить состав органов самоуправления и оживить их деятельность. По сравнению с екатерининским Положением можно сказать, что эта попытка удалась. В первых выборах, которым власти придали особую торжественность, участвовало соответственно по пяти куриям (потомственные дворяне; личные дворяне, почетные граждане и разночинцы; купцы; мещане; ремесленники): 28, 32, 54, 36 и 61% избирателей. Изменение состава избирателей и гласных благотворно сказалось на деятельности выборных учреждений: она расширилась и заметно активизировалась21.
В 1862 г. новая организация городского общественного управления введена в Москве (разрабатывалась при участии московской общественности с 1859 г.)22. Положения 1846 и 1862 гг. при всей их схожести значительно отличаются друг от друга, что обусловлено прежде всего временем составления каждого из них. Сословный принцип, последовательно выдержанный в организации Петербургской думы, в Москве сохранился только в процедуре проведения выборов. Московские гласные независимо от сословной принадлежности заседали в одном зале, имели равное представительство в распорядительной думе (с 1870 г. — управа), пользовались равными правами в принятии решений и в выборах городского головы, который мог принадлежать к любой группе избирателей. В случае неявки в собрание Думы без уважительной причины гласные подвергались денежному штрафу. Положение 1862 г. оставляло больше простора для самостоятельной деятельности городского общественного управления. В составе Московской думы не было должности, замещаемой по назначению правительства, тогда как в Петербургской думе должность «члена от короны» сохранялась до 1865 г. В Москве решения о проведении всех заседаний, включая чрезвычайные, принимал не генерал-губернатор, а городской голова. Однако в решении вопросов финансовых и хозяйственных пределы самостоятельности Московской думы были ограниченны. Она подчинялась непосредственно губернатору, который подписывал решения Распорядительной думы и председательствовал в ее заседаниях, когда считал это необходимым. Городской бюджет проходил несколько инстанций и утверждался правительством, годовой отчет поступал на ревизию в Казенную палату так же, как и сметы на расходы по каждой статье. Подчиняя деятельность выборных органов управления правительственному надзору, закон 1862 г. приравнивал их к государственным учреждениям23. Подобную организацию городского общественного управления в 1862 г. получил Петербург, в 1863 г. — Одесса, в 1866 г. — Тифлис. Предусматривалось ввести эти начала в общественное управление всех других городов России, но этого не произошло. Опыт городского самоуправления 1860-х гг. остался невостребованным, хотя именно тогда, как увидим далее, наметились основные направления хозяйственной деятельности городских дум и определился характер их отношений с правительственными учреждениями.
Положение 1862 г. вводилось в период разработки Великих реформ, поэтому новая организация городского управления вызывала интерес не только у москвичей. В то время еще не было земских собраний, не было мировых судов и судебных процессов с участием присяжных заседателей, характерных для пореформенного периода. Московские городские выборы, в которых на равных началах участвовали представители всех слоев населения, открывали новый этап в общественной жизни России. Подготовка к ним всколыхнула всю Москву и вызвала во всех слоях общества стремление «приложить свой труд к делу общественному»24.
Не случайно в 1863 г. на страницах «Московских ведомостей» возник вопрос об отношении к общественной службе. Что это: почет или тягость, и нужно ли к ней стремиться или, наоборот, избегать ее? Поводом послужило предложение о представлении каждым кандидатом в городские головы программы своей будущей деятельности. Это предложение подверглось гневной критике анонимного автора, который признал, что программы, агитация и даже подкуп избирателей — это явления, характерные для Запада, где общественная жизнь находится на первом плане. В России же, по мнению автора, отношение к выборной службе совсем другое — ее считают не «званием, местом, почетом, а должностью, обязанностью, бременем, от которого мы не можем уклоняться, но которого еще менее можем мы искать и домогаться... охотников в общественные слуги мы мало уважаем, мы их страшимся»25. Очевидно, что пафос этой статьи не случаен. Подготовка к московским городским выборам показала, что в общественном сознании произошел перелом по отношению к выборной службе: ее уже не избегали, как это было в недалеком прошлом, к ней стремились.
В эти годы избиратели ощущали себя не столько гражданами, сколько членами сословных обществ, а в городских выборах видели продолжение сословных дел. Именно так объяснили мещане журналисту «Московских ведомостей» свое нежелание пустить его на собрание городских выборных от мещанской курии: «Нам не надо журналиста, мы тут, общество, сами совершаем свои дела, семейно». Духом сословной корпоративности было проникнуто и собрание ремесленников. Напутствуя своего не очень обеспеченного выборного, ему говорили: «Теперь насчет одежи озаботиться надо: сам не осилишь, на общественный счет сошьют; нельзя: на выбор головы пойдешь, там графы да князья сидеть будут, генералы с сенаторами, у тех одежа крепонька»26.
При той разобщенности и сословной замкнутости, которыми отличалось городское общество 1860-х гг., неизбежным этапом в процессе формирования гражданского общества должен был стать довольно длительный и болезненный период «узнавания и притирания» разных сословий. Законы 1860-х гг., разумно сочетая старые и новые принципы организации городского самоуправления, отражали переходный характер своего времени. Вместе с тем законодатели стремились свести к минимуму влияние сословных учреждений на формирование состава гласных и деятельность новых органов самоуправления. Из заседаний Московской думы, в которых участвовали все гласные, сословные отличия были полностью исключены. Как отмечалось в прессе, «гласные поневоле, так сказать, перетираются в совокупном и совместном служении одному делу»27. В Московской думе равенство гласных из разных сословий подчеркивалось и формой обращения друг к другу: было принято, ссылаясь на мнение какого-либо гласного, называть только его фамилию, даже если он был титулованным. Как писал И. И. Дитятин, в 1862 г. был «сделан еще один шаг вперед по пути развития бессословности»28.
При равном представительстве всех сословий руководство общими и распорядительными думами находилось в руках дворян и чиновников, представлявших собой наиболее образованную и наиболее подготовленную к этому часть гласных. Дворяне задавали тон городскому самоуправлению, выступая инициаторами многих хозяйственных начинаний. В 1860-е гг. оживилась и расширилась деятельность столичных дум; были увеличены расходы на народное образование, построены городские больницы, улучшилось санитарное состояние городов. Правительство, осуществляя программу, намеченную в 1840-е гг. министром внутренних дел Перовским, передавало в ведение общественных учреждений городские здания, монументы, дорожное хозяйство и проч. В Москве помимо городского имущества (казарм, публичных зданий и сооружений, бульваров и проч.), находившегося ранее в управлении разных ведомств, в собственность города перешел водопровод. В 1860-е гг. Московская дума осуществила ряд крупных по тем временам проектов по благоустройству города. По концессионному договору с частной компанией Букье и Голдсмита город получил газовое освещение, представлявшее тогда большую редкость. За счет городских средств построен железный Бородинский мост, что позволило обеспечить надежную связь между частями города. Думе удалось освободиться от некоторых бесполезных для города расходов, упорядочить городские сборы, установить контроль над использованием городских зданий государственными учреждениями и таким образом улучшить финансовое положение столицы. Рост городского бюджета способствовал развитию хозяйственной деятельности общественных учреждений. В Москве открылись первые городские училища и городская больница, положившие начало самостоятельной деятельности Думы в таких областях городского хозяйства, как медицина и народное образование. Дума ходатайствовала перед правительством об открытии Политехнического музея и безвозмездно выделила для его строительства участок земли на Лубянской площади стоимостью в 400 тыс. руб. Предусматривалось строительство скотобоен и ночлежного дома, расширение водоснабжения и решение других хозяйственных вопросов, осуществление которых было далеко не всегда по силам городу даже в 1880-е гг. Как отмечала пресса, грандиозные планы Московской думы «были под стать даже Лондону с Нью-Йорком», с той только разницей, что за неимением средств для их исполнения «город остается в грязи и гнилости»29. Вместе с тем нельзя не признать, что именно в 1860-е гг. были заложены основы городского хозяйства Москвы и определены основные направления его развития, достигшие своего расцвета в 1901‒1913 гг.
1860-е гг. стали поворотными и в отношениях между государственными и общественными учреждениями. В период подготовки реформ утвердилась точка зрения о пагубном влиянии вмешательства государства в общественную сферу. В стремлении преодолеть бюрократизацию и централизацию, считавшихся главными препятствиями на пути к прогрессу, предлагалось сделать общественные учреждения полностью независимыми от влияния администрации. Эта в целом утопическая точка зрения не прошла бесследно для российского законодательства — она нашла отражение в земском и городовом положениях 1864 и 1870 гг. Но первые признаки противостояния наметились уже в деятельности городских дум 1860-х гг.
С приходом в органы городского самоуправления представителей образованной части общества на заседаниях дум обсуждались не только хозяйственные вопросы. С думских трибун и страниц органов печати (Петербургская и Одесская думы имели собственные издания) высказывались требования о расширении полномочий общественных учреждений, звучала критика в адрес отдельных министров и внутренней политики правительства в целом30. На заседаниях Московской думы также не однажды рассматривались вопросы, явно выходившие за пределы компетенции органов городского самоуправления. Особую известность получили ее адреса и заявления, обращенные к правительству. Начало этой непредусмотренной законом деятельности было положено в 1863 г. во время политических осложнений между ведущими странами Западной Европы и Россией, вызванных восстанием в Польше. Московская общая городская дума обратилась к правительству с заявлением о своей готовности в случае необходимости образовать городское ополчение для обеспечения внутренней безопасности31. Предложение было обсуждено в Думе, одобрено генерал-губернатором князем В. А. Долгоруковым, а затем и правительством. Примеру Москвы последовали другие города. По признанию министра иностранных дел князя А. М. Горчакова, заявления городов оказали положительное влияние на ход дипломатических переговоров. Таким образом, первое политическое выступление Московской думы было удачным: решение Думы самым неожиданным образом повлияло на международное положение России. Совсем другая судьба постигла адрес Московской думы 1870 г. Поводом к его подаче также стали внешнеполитические события (отказ правительства соблюдать условия Парижского мирного договора 1856 г., ущемлявшего интересы России на Черном море). Нуждаясь в общественной поддержке, правительство поощряло подачу благодарственных адресов от сословных и общественных учреждений, в какой-то мере само провоцировало их на действия, выходящие за рамки, установленные законом. Но адрес Московской думы помимо внешней политики касался и ситуации внутри страны. В частности, в нем отмечалось, что народ ждет от государя завершения благих начинаний, и прежде всего «простора мнению и печатному слову, без которых никнет дух народный». Правительство признало адрес «неуместным», его публикация в газетах была запрещена. Московской думе впервые указали, что она занялась не своим делом, переступив ту черту, которая отделяет общественные учреждения от государственных.
В 1876 г. под влиянием «славянофильской партии» Московская городская дума вновь обратилась к Александру II с адресом. На этот раз поводом к его представлению стала жестокая расправа турецких войск с восставшими славянами Балканских стран, вызвавшая в России повсеместное возмущение. От имени русского народа Дума выражала готовность поддержать царя в деле освобождения славянских народов. Адрес не был принят, хотя и получил одобрение Александра II, но московская администрация была недовольна инициативой гласных32. Генерал-губернатор князь В. А. Долгоруков признал, что составление адресов от имени жителей города, а тем более всего народа «не входит в круг обязанностей и прав городских общественных управлений»33.
Как следует из вышеприведенных фактов, правительство было заинтересовано в поддержке общественных учреждений, и само поощряло их выступления по внешнеполитическим вопросам. Однако обсуждение правительственной политики признавалось недопустимым для учреждений, призванных заниматься городским хозяйством.
Введение Городового положения 1870 г. положило начало новому периоду в истории городского самоуправления. Буржуазная сущность этого закона заключалась прежде всего в новой избирательной системе, основанной не на сословном, а на имущественном начале, которое, как предполагалось, предохранит население городов «от разобщенности и сословного антагонизма»34.
Право голоса в избрании гласных получал каждый житель города независимо от сословной принадлежности при условии, что он русский подданный, что ему не менее 25 лет, что он платит городской сбор с недвижимого имущества или содержит торговое или промышленное заведение по купеческому свидетельству, или же, прожив в городе в течение двух лет, уплачивает сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочный торг, приказчичьего 1-го класса или с билетов на содержание промышленных заведений. Уплата городских налогов с недвижимой собственности и торгово-промысловых документов стала главным условием получения избирательных прав.
В результате в 1870‒1880-е гг. основную массу избирателей составляли плательщики минимальных налогов (от 3 руб. до нескольких копеек). Преобладание этой категории избирателей было характерно для всего городского управления России. В Петербурге минимальные налоги уплачивало более 50% всех избирателей, в Минске — 70%, в городах Псковской губернии — 80%, а в городах Юго-Западного края (Волынская, Киевская и Подольская губернии) — свыше 85%. Среди них было много лиц интеллигентных профессий, но большинство составляли мещане и крестьяне соседних губерний, в 1880-е гг. наполнившие города, особенно столицы.
Обеспечить «соразмерное» представительство различных имущественных групп граждан среди гласных дум предполагалось введением куриальной избирательной системы, заимствованной из немецкого законодательства. Три неравные по численности курии, объединявшие крупных, средних и мелких налогоплательщиков (каждая из них уплачивала 1/3 часть общей суммы городских сборов), должны были избирать равное число гласных35. В куриальной избирательной системе Министерство внутренних дел видело единственный способ изменить состав гласных, ввести в думы не только состоятельных, но и образованных гласных, способных успешно решать сложные задачи городского хозяйства36. Но расчеты законодателей не оправдались.
В 1880-е гг. в городских общественных учреждениях России трудились в основном представители торгово-промышленных слоев населения, преимущественно мелкие торговцы, подавлявшие своей численностью представителей других сословно-профессиональных групп. Почти 46% гласных 613 городов (13 из 28 тыс. человек) составляли мещане, крестьяне и ремесленники (в уездных городах их число превышало 50%)37. Однородность состава городских дум определила в целом низкий образовательный уровень гласных. Демократичные по составу думы далеко не всегда были способны воспользоваться широкими возможностями, полученными городами по новому Положению. Возложив на органы самоуправления «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству», закон 1870 г. предоставил им право в пределах их компетенции «действовать самостоятельно» (ст. 5). Широкая самостоятельность, разграничение прав и обязанностей между органами самоуправления и администрацией и, наконец, право города устанавливать различные сборы, служащие источником формирования собственного бюджета, — все это создавало реальные условия для развития городского хозяйства. За губернской администрацией сохранялся лишь «надзор за законным исполнением» выборными учреждениями их обязанностей. Посредником между ними выступало губернское по городским делам присутствие, которое рассматривало жалобы на решения дум и их споры с другими учреждениями. В случае нарушения прав, предусмотренных законом, или неправильных действий со стороны губернатора и других высших властей думы могли обращаться с жалобой в Сенат.
Органы городского самоуправления получили самостоятельность и в решении финансовых вопросов. Сметы, составляемые управами, рассматривались и утверждались уже не казенными палатами, а самими думами и посылались губернатору «для сведений». Думы своей властью могли устанавливать в пользу города налоги с недвижимой собственности, торгово-промысловых документов, трактиров, лавок, извозного промысла, сборы с лошадей, экипажей и собак, а также налоги с квартир и других жилых помещений. Они были самостоятельны в расходовании городских средств, могли распоряжаться городским имуществом, брать займы и издавать обязательные для жителей города постановления, что было до этого монополией полиции. Самостоятельность, прежде всего финансовая, предоставляла органам городского общественного управления реальный шанс для развития городского хозяйства.
Положение 1870 г. имело бесспорные преимущества перед предшествовавшими законами; выгодно отличалось оно и от прусского городского закона, послужившего прообразом российского. В частности, в Пруссии пределы полномочий органов городского самоуправления были четко определены законом: 1) городские общественные учреждения могли обращаться с ходатайствами к верховной власти только в делах, предоставленным им законом; 2) их распоряжения, признанные противозаконными или нарушавшими государственные пользы, отменялись местной администрацией; 3) высший надзор за их деятельностью осуществляло министерство внутренних дел, а высшей инстанцией был министр, апелляция в судебные места не допускалась. Нельзя не заметить, что законодательный статус органов самоуправления в России был выше, чем в Пруссии: им разрешалось жаловаться в Сенат на губернаторов и высших чиновников, не исключая министров.
Введение Городового положения 1870 г. положило начало самостоятельной хозяйственной деятельности городских дум. До конца XIX в. основным источником пополнения городских финансов служили прямые налоги, прежде всего оценочный сбор с недвижимого имущества и различные торгово-промышленные сборы; важным источником доходов являлась городская земля, здания, складские помещения и прочее имущество, находившиеся в собственности города. За 20 лет совокупный бюджет русских городов вырос более чем в 3 раза: с 21 млн в 1871 г. до 62,7 млн руб. в 1891 г.38 Однако для решения назревших вопросов городского хозяйства традиционных источников доходов было явно недостаточно.
В связи с быстрым ростом городского населения пореформенной России особую актуальность получили такие задачи, как строительство водопровода, канализации, усовершенствование мостовых и уличного освещения, развитие социальной сферы. В 1870‒1880-е гг. для осуществления капиталоемких хозяйственных проектов (освещение, строительство водопроводов и др.) многие городские думы были вынуждены обратиться к услугам предпринимателей. Первоначальной формой привлечения частного капитала стало заключение концессионных договоров. Подрядчики строили городские предприятия и в течение предусмотренных договором лет владели ими, отчисляя часть прибыли в городской бюджет. По истечении срока действия договора предприятия переходили в собственность города. Как правило, к тому времени они устаревали и нуждались в лучшем случае в капитальном ремонте, а нередко и в модернизации. В 1880-е гг. крупные русские города вступили на путь муниципализации городского хозяйства: самостоятельного строительства предприятий коммерческого характера за счет облигационных займов.
В 1870‒1880-е гг. органы городского самоуправления не выходили за пределы полномочий, обозначенных законом, поэтому на думских заседаниях не обсуждались назревшие вопросы внешней политики и не звучала критика в адрес правительства. Исключение представляет лишь небольшой период в истории Московской думы (1882‒1883 гг.), когда ее возглавлял доктор государственного права Б. Н. Чичерин. Новый голова прославил думу речами общественно-политической направленности, вызывавшими широкий резонанс как внутри России, так и за рубежом39. Остальные органы общественного управления заявляли о себе лишь финансово-экономическими скандалами, внутридумскими дрязгами и злоупотреблениями членов управы, сведения о которых время от времени выплескивались на страницы газет.
Финансовые махинации и злоупотребления служащих общественных учреждений были нередким явлением, что объяснялось отсутствием контроля за их деятельностью. Как уже отмечалось, городские управы должны были отчитываться только перед городскими думами, представляя на их рассмотрение и утверждение сметы и годовые отчеты. На практике эта законодательная норма соблюдалась далеко не везде. Например, в 1870-е гг. Московская городская управа за 10 лет не представила Думе ни одного отчета, а та не провела ни одной ревизии. Бесконтрольность действий управы создавала возможность для личного обогащения ее членов. При городском голове С. М. Третьякове управа приобрела такую силу, что москвичи были вынуждены вмешаться в городские дела. В 1881 г. из числа домовладельцев даже возник «Кружок благонамеренных москвичей», члены которого в письме к Третьякову предлагали завести специальный ящик для их еженедельных сообщений о тех безобразиях и злоупотреблениях, что творятся в городском управлении столицы. Авторы письма приводят факты нерационального использования городских средств, возмущаются бесконечным ремонтом дренажной системы, который выгоден недобросовестным членам управы, и т.д. Письмо анонимное, так как «наживать врагов» в управе никто из домовладельцев не хотел40. В итоге правление Третьякова закончилось отставкой и городского головы, и управы.
Москва в данном отношении не была исключением. В Орле недобросовестность членов управы в 1884 г. стала причиной банкротства городского банка, а затем и банкротства города. В 1891 г. в Петербурге в связи с закупкой городской управой муки низкого качества и по завышенной цене разразился большой скандал, закончившийся отставкой городского головы В. И. Лихачева. Казанская дума, увлекшись распродажей городских земель, расходовала полученные средства по своему усмотрению. Многочисленные злоупотребления отмечены в органах самоуправления уездных городов Тамбовской губернии41. В те годы пресса не однажды писала о разбазаривании думами «общественных сундуков».
Организация городского самоуправления, созданная Положением 1870 г., несмотря на определенные сдвиги в развитии городского хозяйства, оправдала далеко не все ожидания законодателей. В составе гласных по-прежнему преобладали торгово-промышленные слои населения, не всегда способные решать сложные задачи городского хозяйства. Самостоятельность, предоставленная органам самоуправления, при низком профессиональном и образовательном уровне гласных дум нередко оборачивалась самоуправством и злоупотреблениями членов управ. В столицах вопрос о необходимости пересмотра Городового положения 1870 г. стал актуальным уже после первых четырех лет действия этого закона. С начала 1880-х гг. он стал обсуждаться и в правительственных кругах, но разработка нового закона растянулась на 10 лет.
Городовое положение 1892 г. наследовало от своего предшественника основные его черты: выборный характер и организацию общественного управления, его полномочия и задачи; в этом законе нет ни одной принципиально важной статьи, необходимость введения которой не признавалась бы городскими думами еще в 1870-е гг. Вместе с тем закон 1892 г. внес серьезные изменения в избирательную систему, ограничил самостоятельность органов городского общественного управления и усилил контроль администрации за их деятельностью. Но эти изменения были продиктованы жизнью и не оказали того разрушительного воздействия на городские общественные учреждения, о котором писали публицисты.
Положение 1892 г. упразднило деление избирателей на не оправдавшие себя имущественные курии; при многочисленности избирателей выборы проводились по территориальным участкам. Вместо налогового ценза был введен имущественный ценз, существовавший в столицах в 1860-е гг. Избирательные права получили лица и товарищества, уплачивавшие оценочный сбор с недвижимого имущества стоимостью в столицах не менее 3000 руб., в губернских городах — не менее 1500 руб. и в остальных — не менее 300 руб. Домовладельцы должны были вносить в городскую кассу налог в размере 0,9% от стоимости имущества, т.е. в зависимости от статуса города, соответственно: 27 руб., 13,5 руб. и 2,7 руб. Введение имущественного ценза предполагало прежде всего исключение из числа избирателей торговой части населения, не владевшей недвижимой собственностью в черте города. Такие лица составляли значительную часть избирателей столиц и крупных городов. В результате общее число городских избирателей в 1893 г. сократилось в среднем в 3,5 раза42. Если судить по московским выборам, то в 1893 г. сокращение коснулось в основном той части избирателей, которая на выборы не являлась. В результате число участников выборов практически не изменилось, но активность их заметно повысилась. На первых московских выборах по новому Положению она составила 22% против 8% в 1889 г.; в последующие годы число участников выборов постоянно росло, достигнув своего пика — 40% — в 1908 г. Интерес к городским выборам вырос и в других городах. В Казани, например, число участников выборов после 1892 г. составляло в среднем 35%, тогда как в 1870‒1880-е не превышало 8%43.
Новая избирательная система, ставшая предметом критики многих органов печати, внесла качественные изменения в состав городских дум. После 1893 г. в органах самоуправления крупных городов заметно усилились позиции дворян и разночинцев, что способствовало повышению образовательного уровня гласных. С 1890-х гг. тон в столичных думах задавала интеллигенция. В губернских городах подобные изменения в составе органов самоуправления произошли только в начале XX в. В думах уездных городов по-прежнему преобладали торгово-промышленные слои населения, причем представительство среди гласных мещан и крестьян было значительным. Например, в Коломне в 1886 и 1894 гг. они составляли около 35% всех гласных, а в 1914 г. — почти половину44.
В столичных и губернских городах, где сложное хозяйство требовало не только опыта, но и конкретных знаний, приток лиц с высшим образованием способствовал профессионализации общественной деятельности. Гласные с дипломами инженеров, врачей и учителей могли на качественно новом уровне заниматься соответствующими отраслями городского хозяйства. Выросли ответственность и заинтересованность гласных в городских делах. Таким образом, изменения в составе избирателей и гласных носили позитивный характер, что в немалой степени способствовало развитию городского хозяйства.
Городовое положение 1892 г. в отличие от своего предшественника подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и целесообразность действий общественного управления45. В данном случае не обошлось и без влияния европейского законодательства. Во второй половине XIX в. в Германии было признано необходимым объединить на местном уровне деятельность общественных и государственных учреждений и таким образом установить более тесные связи между обществом и государством. Однако в России далеко не все соглашались с такой точкой зрения. Л. А. Велихов, бывший гласный Петроградской думы и автор работ по истории городского самоуправления, отмечал, что в России правительственный надзор за деятельностью общественных учреждений отрицался во всех его формах. Сам он, как сторонник государственной школы, считал, что нельзя «безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления, так как последнее... составляет, в сущности, часть общегосударственной власти и, следовательно, едва ли может действовать вполне самостоятельно и независимо...»46. Неприятие общественными учреждениями надзора со стороны администрации было проявлением общего противостояния общества и правительства, наблюдавшегося с конца XIX в., т.е. объяснялось более глубокими причинами, чем действие закона 1892 г. По мнению историка права В. В. Леонтовича, уже с 1895 г. «начала разверзаться пропасть между общественностью и государственной властью. Пропасть эта все расширялась и, наконец, привела к революции 1905 года»47. Важную роль в этом противостоянии сыграла Московская дума.
По Городовому положению 1892 г. губернаторы получили право проводить ревизии управ и останавливать исполнение постановлений дум, если признают их противоречащими закону и интересам населения. Но они не часто прибегали к столь жестким мерам. За семь лет (1898‒1904) на рассмотрение министра внутренних дел и Комитета министров поступило только 50 постановлений городских дум, опротестованных губернскими начальниками. Среди них не было ни одного постановления Московской думы. По словам московского губернатора А. Г. Булыгина, он руководствовался «должной осторожностью в возражениях своих на постановления городского общественного управления по хозяйственной части», поэтому его отношения с Думой были довольно «мирными».
В столичных и многих губернских думах, в составе которых преобладала интеллигенция, надзор со стороны администрации раздражал гласных, а тесные связи с государственными учреждениями на практике нередко приводили к конфликтам, взаимному непониманию сторон, а порой и к их противостоянию. Отчуждение между обществом и властью проявлялось в проведении полулегальных съездов и собраний представителей земств и городов, на которых обсуждались вопросы, выходящие за рамки официальной деятельности этих учреждений, банкетных кампаниях, проходивших в помещениях городских и земских учреждений, где нередко звучали откровенные призывы к революции и свержению самодержавия. Наконец, оно в полной мере проявилось в поддержке многими городскими думами, и прежде всего Московской, Революции 1905‒1907 гг.48
Во многих отношениях установление с начала 1890-х гг. финансового контроля над деятельностью общественных учреждений позитивно сказалось на развитии городского хозяйства. Прежде всего усиление государственного надзора положило конец злоупотреблениям в финансово-хозяйственной сфере, имевшим место даже в столичных городских думах. Кроме того, правительство не оставалось безучастным к проблемам, с какими сталкивались органы самоуправления. Проанализировав состояние городского хозяйства, правительство признавало нерациональным и даже вредным его развитие посредством концессий. В 1896 г. в циркуляре Министерства внутренних дел высказывалось пожелание, чтобы города отказались от концессионного способа и сами, с помощью облигационных займов, создавали предприятия, которые бы не только улучшали быт населения, но и приносили доходы в городские кассы49.
Однако следовать правительственным рекомендациям могли лишь столичные и крупные губернские города. К 1913 г. 65 городов имели облигационные долги, составлявшие в общей сложности 444,6 млн руб. Крупнейшими должниками были Москва и Петербург, вкладывавшие заемные средства в развитие городского хозяйства50. К концу XIX в. собственностью Москвы помимо скотобоен и водопровода стали ломбард, прачечная, хлебопекарня и склад медикаментов; в 1899 г. вступило в строй крупнейшее городское сооружение — канализация. В 1900-е гг. список городских предприятий пополнили электростанция, газовый завод и самое большое из них — электрический трамвай. Следствием активной займовой политики, проводимой Московской думой с конца XIX в., был значительный рост муниципальной собственности. К 1915 г. по сравнению с 1902 г. общая стоимость городских предприятий и недвижимого имущества Москвы выросла более чем в три раза (с 75 до 233 млн руб.).
В начале XX в. городские предприятия сооружались в губернских и даже в уездных городах. Но уездные города отдавали предпочтение концессионному способу развития хозяйства или решали городские проблемы за счет благотворительных капиталов и субсидий от казны и земства. Например, в Коломне на частные пожертвования были построены водопровод и больница, содержались богадельни, приюты и училища, обеспечивалось бесплатное медицинское обслуживание бедной части населения; за счет благотворительных средств росло число уличных фонарей, проводился ремонт зданий и проч. Несмотря на быстрое развитие городского хозяйства к началу XX в., далеко не всем думам удалось решить насущные проблемы городской жизни. По благоустройству российские города, включая столицы, заметно отставали от европейских, но темпы их развития в начале XX в. были высокими.
Представление о хозяйственной деятельности городских властей дает список «Коммерческо-общественных предприятий городских управлений в 1914 г.», который поражает не только разнообразием предприятий, но и умением городских дум использовать в своей деятельности местные особенности, ресурсы и традиции51. Помимо водопровода, аптек, бань, прачечных, банков, ломбардов, мельниц, трамвая, мусоросжигательных печей, электростанций и проч. в ряде городов действовали муниципальные гостиницы, заводы (гончарные, винокуренные, известковые, кирпичные, литейные, лесопильные, салотопенные, солеваренные), каменоломни, склады (аптекарские, дровяные, камня, керосиновые, лесные, сена, угольные, холодильные), было налажено производство тротуарной плитки, на коммерческую основу поставлено садоводство и проч. Проведенное накануне Первой мировой войны анкетирование городских дум по вопросу о ближайших их планах показало, что многие из них заключили или собирались взять займы как на строительство новых доходных предприятий (водопровода, канализации, трамвая, электростанций, скотобоен, кирпичных заводов и др.), так и на развитие социальной сферы (школ, больниц, ночлежных домов и др.).
Муниципальные предприятия были коммерческими по своему характеру: они не только обслуживали нужды городского населения, но и приносили доходы в городскую кассу, и порой довольно значительные. Красноречивым свидетельством успехов, достигнутых русскими городами в области хозяйственной деятельности, служит быстрый рост городского бюджета. К началу Первой мировой войны по сравнению с началом 1890-х гг. совокупный городской бюджет вырос почти в 4,5 раза и составил около 300 млн руб.52 Изменилась и структура совокупного бюджета. Решающее значение в финансовом положении городов имели уже не налоги, а доходы с муниципальной собственности, составлявшие половину всех доходов. Причем большая их часть поступала с городских предприятий, которые превратились в главный источник пополнения городских бюджетов. В результате многие города России стали не только крупными собственниками недвижимости, но и крупными предпринимателями.
С конца XIX в. заметно возросли казенные ассигнования городам, позволявшие думам с небольшими бюджетами стабилизировать финансовое положение и выделять средства на развитие социальной сферы и благоустройство. С начала XX в. государство особое внимание уделяло начальной школе. За 1907‒1911 гг. ассигнования на развитие начального образования возросли с 9 до 35,9 млн руб. В 1909 г. при Министерстве народного образования был образован специальный школьный строительный фонд, из которого выдавались льготные кредиты для строительства школьных зданий. С 1913 г. думы получали правительственные пособия для введения всеобщего бесплатного начального обучения53. В 1909 г. эти пособия получили 13 городов, в 1916 г. число городов приблизилось к 300, а общая сумма выделенных средств составила около 3 млн руб. Благодаря правительственным пособиям общедоступность и бесплатность начальных школ была достигнута не только в столицах, но во многих губернских и даже уездных городах. В частности, в течение 1908‒1916 гг. к всеобщему начальному обучению перешли все города Уфимской губернии, большинство городов Курской губернии и др. В 1913‒1916 гг. Московской думой разработан обширный план школьного строительства, предусматривавший сооружение в столице 51 школьного здания54. Осуществлению этих планов помешала война.
В начале XX в. правительство заметно облегчило тяжесть обязательных расходов, обременявших городские бюджеты. В 1912 г. государственное казначейство взяло на себя содержание полицейских управлений, статистических комитетов, губернских по земским и городским делам присутствий и воинских присутствий, а также половину расходов на полицию и значительную часть расходов на призрение и лечение умалишенных больных. Города освобождались от повинности по поставке подвод для арестантов, им возмещались расходы по водоснабжению войск, выделению помещений для арестантов и стражи. С 1913 г. из казначейства в городские бюджеты поступала !/6 часть государственного налога с недвижимого имущества. В результате принятых мер заметно возросли поступления по статье «Пособия из казны в возврат городских расходов»: в 1912 г. они составлял почти четверть (23,7%) доходной части совокупного бюджета 971 города (около 276 млн руб.). Результаты новой финансовой политики правительства в отношении органов самоуправления ощутили все российские города. Например, в совокупном бюджете городов Уфимской губернии удельный вес пособий из казны вырос с 3 до 13%. Но думы настаивали на проведении финансовой реформы, снятии с городов всех обязательных расходов и предоставлении им новых источников доходов. Эти меры были осуществлены уже Временным правительством55.
Состояние городского хозяйства и перспективы его дальнейшего развития свидетельствовали о том, что законодатели наконец добились поставленной задачи: с конца XIX в. реформированные органы самоуправления стали надежным партнером правительства в деле развития городов. В годы Первой мировой войны круг полномочий городских дум заметно расширился. Они должны были обеспечивать обмундированием новобранцев, организовывать сбор пожертвований сиротам и лечение раненых воинов. В эти годы общественная работа, бесплатная и безвозмездная, требовала от гласных полной самоотдачи. Особенно расширилась сфера деятельности городских общественных учреждений Петербурга и Москвы, ставших центральными пунктами по эвакуации больных и раненых воинов. Через три недели после начала войны в Москве было открыто 35 госпиталей на 2448 коек, в 1916 г. их число достигло 1075, а число коек в них приблизилось к 100 тыс. Ежедневно в Москву прибывало в среднем по пять санитарных поездов, а до мая 1916 г. их число составило 3327; всего до начала 1916 г. через городские госпитали прошло почти 1,2 млн раненых и больных воинов.
Одновременно с устройством раненых Думе приходилось решать множество других, больших и малых вопросов, возникавших в условиях военного времени. Это и снабжение Москвы продуктами, и проблема беженцев, и организация в лазаретах бесплатных библиотечек, и бесплатный проезд увечных воинов в трамваях и многие другие проблемы.
Весной 1915 г. военное командование обратилось к общественным организациям, представленным Всероссийскими союзами городов и земств за помощью в устройстве беженцев и борьбе с инфекционными заболеваниями. После размещения раненых второй по степени сложности проблемой, с какой столкнулись центральные города в годы войны, была проблема беженцев. Московской думе на содержание эвакуационных пунктов и помощь беженцам, как и на содержание лазаретов, из казны поступали крупные средства, которые не проводились через городской бюджет и считались «особенными расходами». За два года на эти цели ей было выделено более 77 млн руб. (в том числе 60,5 млн на содержание лазаретов). Но и городской бюджет нес дополнительное бремя военных расходов; эти временные «заимствования» из других бюджетных статей Дума намеревалась погасить за счет специального займа56. Можно признать, что в последние годы существования органов городского самоуправления интерес к общественной деятельности и участие в ней общества достигли своей наивысшей точки.
Однако период совместной и слаженной работы оказался непродолжительным, и уже в 1915 г. партнерские отношения между обществом и властью сменились открытой оппозицией правительству. В августе 1915 г. представители союзов были включены в состав Особых совещаний по обороне, продовольствию, транспорту и др. А в начале сентября союзы поддержали требование «прогрессивного блока» и открыто выступили за создание «правительства доверия».
Инициатива требования «правительства сильного доверием общества и единодушного» исходила от Московской думы, которая своим постановлением 18 августа 1915 г. вступила на путь открытой борьбы с правительством. Составители этого документа сравнивали его с ударом «вещего колокола, облетевшего всю Россию» и предвещавшего, «что наступает неизбежный, неотвратимый конец» существующей власти57. Постановление произвело впечатление как на общество, так и на правительство. Вслед за Москвой подобные решения стали принимать и другие городские думы. Интересно, что в постановлении нет слов «Россия» и «государь» или «монарх», их заменили безличные «страна» и «народное представительство». Употребление новой лексики красноречиво свидетельствует о враждебном отношении части общества не только к государственной власти, но и к историческим основам жизни народа. «Отщепенством» назвал П. Б. Струве отчуждение интеллигенции от государства и, как следствие, — враждебность к нему58.
Ситуация в Думе в миниатюре отражала взаимоотношения русского общества и власти, когда обществом двигало стремление расширить сферу своего влияния и в конечном итоге подменить собой государственную власть, которая в свою очередь стремилась сохранить незыблемость своих функций. Представляется, что законодатели допустили серьезную ошибку, не выработав дифференцированного подхода в отношениях с городами, находившимися на разных уровнях социально-экономического развития. Если уездные города и в начале ХХ в. нуждались в правительственной опеке, то столичные города раздражал даже отдаленный намек на такую опеку. По мнению американского историка Дж. Бредли, именно в конфликтах с властью заключался «важный недостаток русского нарождавшегося гражданского общества. В своих попытках ограничить центральную власть, создать новые и независимые властные центры, обучить население политической борьбе оно выступало конкурентом самодержавия и высшего чиновничества в стремлении к перестройке политического общества. Таким образом, гражданское общество создало новые опасные трещины и разломы, которые разверзлись в 1917 году...»59.
Очевидно, что к тому времени противоречия между обществом и государством зашли слишком далеко, не оставив им ни одного шанса для мирного сотрудничества. В безудержном стремлении к победе над противником, когда общество хотело получить как можно больше власти, а государство с неохотой уступало свои позиции, раздражая его мелочной опекой, обе эти силы забыли о том, что слишком зыбкая грань отделяет анархию от диктатуры. Противостояние общества и власти в 1917 г. закончилось победой общества. Но общественные учреждения, получив после Февральской революции несвойственные им полномочия, проявили свою полную несостоятельность, во многом предопределив дальнейший ход событий в стране.
Примечания
1 Нардова В. А. Самодержавие и городские думы России в конце XIX — начале XX в. СПб., 1994; Судавцов Н. Д. Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны. М.; Ставрополь, 2001; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863‒1917. М., 1998; Семенов А. К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети XIX века (на материалах Тамбовской губернии): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2001; Зиманова Г. Р. Городское самоуправление в Казани (1870‒1904 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Казань, 2002; Галкин П. В., Иванова Е. В. На городской службе: Очерки общественного самоуправления г. Коломны конца XIX — начала XX веков. Коломна, 2002; Ковалева М. В. Орловская городская дума (1787‒1913 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Орел, 2003; Ефимова В. В. Петрозаводское городское самоуправление (1870‒1918 гг.). Петрозаводск, 2004; Петербургская городская дума. 1846‒1918. СПб., 2005; Полянина О. А. Деятельность органов городского самоуправления Уфимской губернии в 1900 — начале 1917 гг.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 2007; Сергиенко М. А. Городское самоуправление провинциальной России в конце XIX — начале XX вв. (на примере Курской губернии): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2008; и др.
2 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 40.
3 Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ // Земское самоуправление 1864‒1918 гг. Т. 1. М., 2005. С. 20‒76.
4 Цит. по: Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856. С. 395‒396.
5 Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII в.: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 197‒214.
6 Дамье В. В. Гражданское общество и традиции социальной самоорганизации // Основные этапы формирования гражданского общества в странах Западной Европы и России в XIX-XX вв. М., 2007. С. 33. (Название этой коллективной работы шире ее содержания, так как формирование гражданского общества в России авторы не рассматривают).
7 Чеканцева З. А. Из истории гражданского общества во Франции: простолюдины и право в социальном пространстве старого порядка (1661‒1789) // Там же. С. 18‒19; Дамье В. В. Указ. соч. С. 33.
8 Mironov B. Bureaucratic or Self-Government: The Early Nineteenth Century Russian City // Slavic Review. 1993. Vol. 52. N 1. Spring. P. 235, 246‒247.
9 Архив Государственного Совета. Т. 4. Ч. 2: Журналы по делам Департамента государственной экономии. 1810‒1825 гг. СПб., 1881. Стлб. 791‒794, 811‒813, 846‒848, 896 и др.
10 Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958. С. 386.
11 Mironov B. Op. sit. P. 245.
12 Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 1. СПб., 1902. С. 321.
13 Муллов П. А. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления. СПб., 1864. С. 138‒139.
14 Mironov B. Op. sit. P. 240.
15 Дитятин И. И. Из истории «жалованных грамот» // Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 142; Справочник: Москва. Городское управление. М., С. 193.
16 Дитятин И. И. Указ. соч. С. 132‒133.
17 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 2. С. 395‒397; Mironov B. Op. sit. P. 253‒254.
18 Петербург был не первым городом, получившим новую организацию управления. В 1840 г. близкое по характеру городское устройство было введено в Тифлисе. Претерпев некоторые изменения в 1866 г., оно просуществовало до 1870 г. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1. С. 540‒546.
19 ПСЗ-2. Т. 21. Отд. 1. 1846. 13 февраля. № 19721 (ст. 6,7,43).
20 Петербургская городская дума. 1846‒1918. СПб., 2005. С. 11.
21 Там же. С. 14.
22 Златоустовский Б. В. Указ. соч. С. 466‒473; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 2. С. 505‒506.
23 Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863‒1917. М., 1998. С. 13‒45.
24 Найденов Н. А. Воспоминания о виденном, слышанном и испытанном. Ч. 2. М., 1905. С. 4.
25 Московские ведомости. 1863. 2 марта. № 47. С. 3.
26 Городские выборы в Москве // Московские ведомости. 1863. 28 февраля. № 45. С. 3.
27 Неделя. 1872. 8 октября. № 21 и 22. Стлб. 658.
28 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Спб., 1895. С. 140.
29 Современные известия. 1872. 19 декабря. № 349. С. 2.
30 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX в.: Правительственная политика. Л., 1984. С. 19‒30.
31 Найденов Н. А. Указ. соч. С. 25.
32 Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 235‒238.
33 Цит. по: Нардова В. А. Указ. соч. С. 175.
34 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. СПб., 1877. Т. 1. С. 41.
35 ПСЗ-2. Т. 45. Отд. 1. № 48498. Ст. 17 и 24.
36 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т. 3. С. 222.
37 Писарькова Л. Ф. Городское самоуправление пореформенной России: замысел и воплощение // Труды Института российской истории РАН. 1997‒1998 гг. Вып. 2. М., 2000. С. 143.
38 Календарь-справочник городского деятеля на 1914 г. СПб., 1914. С. 50.
39 Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 88‒93, 240‒241.
40 ОПИ ГИМ. Ф. 169. Д. 5. Л. 1‒1а.
41 Ковалева М. В. Указ. соч. С. 21‒22; Петербургская городская дума. 1846‒1918. С. 426; Заманова Г. Р. Указ. соч. С. 20‒21; Семенов А. К. Указ. соч. С. 18‒19.
42 Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века. СПб., 1994. С. 20‒21 (подсчитано мною — Л. П.).
43 Заманова Г. Р. Указ. соч. С. 16.
44 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2496. Л. 410 об.; Галкин П. В., Иванова Е. В. Указ. соч. С. 23.
45 ПСЗ-3. Т. 12. № 8708. Ст. 11.
46 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 298‒299.
47 Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762‒1914. М., 1995. С. 339.
48 Подробно см.: Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века. С. 136‒152; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 240‒251.
49 Озеров И. Общие принципы организации городских финансов // Известия Московской городской думы. 1909. Декабрь. С. 19‒20.
50 Астров Н. И. Из истории городских самоуправлений в России. Средства городов // Труды общества для изучения городского самоуправления в Чехословацкой республике. Вып. 3. Прага, 1926. С. 105.
51 Календарь-справочник городского деятеля на 1915 г. Пг., 1914. С. 211‒217.
52 Там же. С. 35.
53 П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. В 2 т. Т. 1. М., 2003. С. 12.
54 Астров Н. И. Указ. соч. С. 99‒100; Полянина О. В. Указ. соч. С. 16; Сергиенко М. А. Указ. соч. С. 25. Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 223‒224.
55 П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т. 2. С. 238242, 716‒717; Астров Н. И. Указ. соч. С. 97‒99; Полянина О. В. Указ. соч. С. 13.
56 Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 232‒233; Асташов А. Б. Союзы земств и городов в помощь раненым в первую мировую войну // Отечественная история. 1992. № 6. С. 171.
57 Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 253‒254; Асташов А. Б. Указ. соч. С. 172.
58 Струве П. Б. Интеллигенция и революция // Интеллигенция. Власть. Народ. М., 1993. С. 192.
59 Бредли Дж. Общественные организации и развитие гражданского общества в дореволюционной России // ОНС: Общественные науки и современность. М., 1994. № 5. С. 86‒87.
[7] Доктор исторических наук, Институт российской истории РАН.