На протяжении всей истории Российского государства в местном управлении в той или иной степени участвовали выборные люди. Как писал известный историк А. А. Кизеветтер, «земская самодеятельность составляла неотъемлемую, необходимую стихию административного быта России»². Действительно, для огромной слабонаселенной России выборная служба имела большее значение, чем для стран Западной Европы, так как в связи с малочисленностью административного ап­парата являлась необходимым условием существования государства. Деятельность территориальных и сословных «миров» дополняла, а ча­сто и заменяла правительственные учреждения. Помимо «мирских дел» они несли «государевы» службы: ловили и судили разбойников, исполняли ямскую и прочие повинности, а главное, в руках присяж­ных голов и целовальников находилось все финансовое управление³. Многочисленные службы требовали значительного числа исполните­лей, поэтому, несмотря на предписания правительства, далеко не все выборные были состоятельными людьми. Например, в 1669 г. сольвычегодский таможенный и кружечных дворов голова жаловался царю: «А выбрали меня сироту твоего, пашенного крестьянина, неграмот­ного и непромышленного и неторгового, и животом я, сирота твой, непрожиточен, должен, и преж сего, Государь, ни у какого твоего Ве­ликого Государя дела не бывал, и твоего, Великого Государя, таможен­ного и кружечных дворов дела не ведаю»⁴.

Широкое распространение выборного начала, не ограниченного пределами общинных и посадских интересов, дает основание отнести Россию к числу стран, имеющих глубокие демократические традиции. Однако в связи с историко-географическими особенностями развития государства общественная самодеятельность в России получила специ­фические черты, не свойственные странам Западной Европы. Они за­ключаются в следующем.

Во-первых, выборные люди были необходимой составляющей го­сударственного управления России и даже при Петре I по численности значительно превосходили коронных служащих⁵. Во-вторых, в связи с государственной необходимостью выборная служба в России носила двойственный характер, так как наряду с мирскими делами, которых государство не касалось, общины на выборном начале несли много­численные «службы государевы», лежавшие в большинстве своем за пределами непосредственных интересов местного населения. Такая служба не приносила пользы ни общине, обязанной круговой порукой за своего избранника, ни ее исполнителю, который не только отвле­кался от дел и терпел убытки, но и рисковал имуществом.

Отсюда вытекала третья особенность самоорганизации русского общества: выборная служба носила в значительной степени прину­дительный характер и была не столько правом, сколько повинностью. В таких условиях ее исполнение воспринималось как неизбежное зло и вызывало естественное желание избежать выборных должностей, что в конечном итоге сказывалось на отношении к общественной службе в целом.

Специфические черты развития общественной самодеятельности в России на протяжении долгого времени тормозили процесс форми­рования гражданских ассоциаций и союзов в европейском их понима­нии. Именно с появлением новых форм общественной самоорганиза­ции многие историки и политологи связывают возникновение гражданского общества⁶. При таком подходе только во второй полови­не XIX в. выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только «административного быта», но и жизни русского народа, превратилась в институт самоуправления, в котором переплелись и национальные традиции, и достижения европейского законодательства.

Вместе с тем следует с должным вниманием отнестись и к другой точке зрения, получившей отражение в работах последних лет. Их ав­торы считают, что к изучению проблемы социальной самоорганизации как основы гражданского общества следует подходить с исторических позиций. Для этого «необходимо отказаться от абсолютизации того облика социальной жизни, который складывается при современном индустриальном капитализме, и от недооценки роли традиции само­организации (вольного города, общины, цеха т.д.)»⁷.

Применительно к России такой подход оправдывает себя. В силу особенностей исторического развития нашей страны важным этапом становления российского общества стало формирование его сослов­ной структуры и сословного самоуправления. Уже в результате преоб­разований Петра I посадский мир наряду с территориально-админи­стративными слободами включал корпорации торгово-промышленной части населения, получившие административное значение. Реформы последней четверти XVIII в. способствовали превращению сословных групп в «регулярные» сословия, подготовили их сближение, а впослед­ствии и совместную деятельность в местном управлении. Сословные корпорации и сословное самоуправление определяли характер город­ского общественного управления первой половины XIX в. и оказывали на него заметное влияние в пореформенный период.

Реформы 1860‒1870-х гг. положили начало новому этапу в разви­тии городского общества — его переходу к всесословной организации. Но и этот этап имел свои особенности, заметно тормозившие фор­мирование гражданского общества в европейском его понимании. С одной стороны, в небольших городах в значительной степени сохра­нялась сословная корпоративность торгово-промышленных слоев на­селения, с другой — усиление позиций интеллигенции в думах круп­ных городов вело к нарастанию оппозиционности органов местного самоуправления по отношению к государству.

Специфические черты сложного и во многом противоречивого процесса эволюции традиционных форм самоорганизации россий­ского общества в полной мере проявились в становлении городского самоуправления, являвшегося сферой приложения совместных дей­ствий администрации и общества. В течение XVIn — начала XX в. был принят целый ряд законоположений, определявших организацию, со­став и пределы самостоятельности органов городского самоуправле­ния, их отношения с центральной властью и местной администрацией. Однако жизнь нередко вносила серьезные коррективы в замыслы за­конодателей, поэтому взаимоотношения государственных и обще­ственных учреждений далеко не всегда укладывались в рамки, уста­новленные законом.

Чтобы понять, на каком историческом фоне развивались эти не­простые отношения, проведем исторический экскурс в организацию самоуправления дореформенного города и проследим, как изменялся состав «градского» общества и его отношение к выборной службе, на­сколько продуктивным было сотрудничество общественных и госу­дарственных учреждений.

До городской реформы 1870 г. управление российских городов, за исключением Санкт-Петербурга, Москвы, Одессы и Тифлиса, фор­мально действовало на началах, введенных в 1785 г. «Жалованной гра­мотой городам» («Грамотой на права и выгоды городам Российской империи»), ставшей краеугольным камнем русского городского зако­нодательства.

«Грамота» признавала город особой местной общиной, имеющей свои интересы и нужды, отличные от государственных. Уже не казен­ные службы, а «пользы и нужды» горожан должны были стать предме­том забот новых выборных учреждений. Города получили и известную долю самостоятельности в решении хозяйственных задач. С 1785 г. бе­рут свое начало такие понятия, как городские доходы и городская соб­ственность. «Жалованная грамота» вводила новое для русского зако­нодательства понятие градского общества. В дружной работе на благо города должны были объединить свои усилия представители всего на­селения, включая дворян, лиц с высшим образованием и иностранцев, что в корне изменило бы состав выборных учреждений, формировав­шихся ранее из торгово-промышленных слоев населения. Такого ши­рокого привлечения населения к участию в городских делах последу­ющее российское законодательство не знало до 1917 г.

Городское общественное управление, созданное Екатериной II, должно было стать по своему составу всесословным. Однако, вопреки желанию законодателей, объединения сословий в рамках городского самоуправления не произошло и идея всесословности выборных учреж­дений, заложенная в законе 1785 г., потерпела полное крушение. Уже первые годы существования новых учреждений показали, что дворяне сторонились «торгового мужичья» и в городских делах не участвовали. Не стремились к выборной службе и лица с высшим образованием.

До реформы 1870 г. городское самоуправление, ориентированное на все градское общество, находилось в ведении сословных корпора­ций торгово-промышленной части населения. Сословное самоуправ­ление фактически подменило собой общегородское, не получившее должного развития. В крупных городах, особенно торгово-промышлен­ных, определяющую роль в общественном управлении играло купече­ство. Из наиболее уважаемых и состоятельных купцов избирались го­родские головы. Лица, занимавшие эту ключевую в городском управлении должность, были связующим звеном между администра­цией и городским обществом. Головы утверждались губернаторами и были им подотчетны. Контроль над деятельностью выборных учреж­дений, прежде всего за расходованием городских средств, осуществля­ла губернская администрация. В этой связи возникает вопрос: был ли надзор администрации «удушающим» для общественного управления?

Практика городского управления дореформенного периода за­ставляет не торопиться с ответом. По оценке Б. Н. Миронова, вопреки утвердившейся в литературе точке зрения, в первой половине XIX в. коронные власти не вмешивались в городские дела и жесткого надзора над выборными органами не было. Исходя из состава городских со­браний, в которых преобладали городские низы, Миронов приходит к выводу, что в русских городах дореформенного периода самоуправле­ние было по-настоящему народным⁸. Действительно, администрация редко вмешивалась в проведение городских выборов, но она не остава­лась равнодушной к состоянию городов, поэтому едва ли справедливо отрицать существование правительственного надзора над деятельно­стью выборных учреждений. С учетом состояния русских городов он был вполне оправдан и даже необходим.

В первой половине XIX в. отношение государства к органам обще­ственного управления можно определить одним словом — опека. Го­родские выборные учреждения действительно нуждались в государ­ственной опеке. Формируясь из менее образованной части общества и располагая скудными бюджетами, они едва ли были способны к само­стоятельной деятельности. В таких условиях правительственные учреж­дения контролировали использование городских средств, брали на себя заботу о благоустройстве, санитарном и противопожарном состоянии городов и проч.⁹ Но решить многочисленные проблемы городов без ак­тивного участия общества правительство было не в состоянии.

С начала XIX в. наметилась тенденция к передаче в ведение горо­дов местных налогов, поступавших ранее в казну. Главными из них ста­ли поземельный сбор, замененный в 1823 г. налогом с недвижимой собственности, и сборы с торговой и промышленной деятельности. В результате бюджеты городов, особенно столичных, заметно возрос­ли. К 1853 г. совокупный городской бюджет приблизился к 10 000 тыс. руб. серебром (против 3856 тыс. руб. в 1840 г.). Разумеется, что сводные цифры отражают лишь общую динамику, так как финансовые воз­можности разных городов были совсем не одинаковыми. В 1856 г. из 656 городов только 13 (2%) располагали доходами, превышавшими 100 тыс. руб.; 99 городов (15%) — от 100 до 10 тыс., а 459 (70% или пре­обладающее большинство) имели доходы от 10 до 1 тыс. руб.; бюджеты остальных поселений не превышали 1 тыс. руб.¹⁰ Низкий уровень до­ходов отражал примитивное состояние городского хозяйства, вместе с тем общая тенденция носила позитивный характер и свидетельствова­ла об экономическом развитии российских городов.

Наделяя города новыми источниками доходов, правительство пе­рекладывало на городские бюджеты содержание полиции, воинских казарм, административных учреждений и проч. Несмотря на то что эти статьи поглощали львиную долю средств, расходы города на местные нужды постепенно увеличивались. С ростом городских бюджетов уси­ливался и надзор администрации за расходованием денежных средств; для этих целей создавались многочисленные комитеты и комиссии, в состав которых наряду с чиновниками входили представители дворян­ского и купеческого сословия. Таким образом, в городском управле­нии соединялись правительственное и общественное начала, но пра­вительственный элемент преобладал.

В отношениях между государственными и общественными учреж­дениями многое зависело от людей. В основном эти отношения носи­ли мирный характер; в конфликтных ситуациях выборные власти, как правило, уступали администрации, хотя известны случаи, когда горо­да, отстаивая свои интересы, одерживали победы над высшими долж­ностными лицами губернии. Так, дума Великих Лук в течение 14 лет (с 1804 по 1818 г.) боролась с администрацией за возвращение городу незаконно отторгнутых земель и победила. В 1851 г. купечество Харь­кова, недовольное решением губернской администрации о переносе места оптовой торговли, стало формировать общественное мнение и собирать подписи в пользу пересмотра такого решения. Активное уча­стие в этой кампании городского головы вызвало недовольство генерал-губернатора Черниговского, Полтавского и Харьковского, который своей властью уволил голову. Но тот пожаловался в Сенат, и это решение было отменено¹¹.

Правительство поддерживало и поощряло деятельность инициа­тивных людей, которых в городском общественном управлении было немало, особенно среди городских голов. Чаще всего именно головы выступали инициаторами сбора денежных средств на создание учеб­ных и благотворительных учреждений и первыми жертвовали крупные суммы, обращались с просьбами к губернаторам о передаче городам казенных зданий, сотрудничали с администрацией во время подготов­ки праздников, борьбы с эпидемиями и проч. Особенно значительной была их роль в столицах. В Москве большим уважением пользовались головы М. П. Губин, А. А. Куманин, М. И. Титов, А. П. Шестов, немало сил положившие на благоустройство города и его восстановление по­сле 1812 г. Их заслуги отмечала и верховная власть, награждая ордена­ми, а нередко и дворянством.

В первой половине XIX в. отношение к выборной службе не было однозначным. По наблюдению министра внутренних дел гр. В. П. Ко­чубея, в начале столетия избрания в должности «домогались как от­личия», что можно объяснить как восстановлением действия «Жало­ванной грамоты городам», так и всеобщим подъемом, охватившим общество в начале правления Александра I. Однако в 1820-е гг. повсе­местным стало желание избежать избрания; чтобы уклониться от должности по выбору, специально уезжали из города и даже за грани­цу¹². В 1824 г. правительство было вынуждено признать за купцами 1-й и 2-й гильдий право отказываться от избрания в члены шестигласных дум, что рассматривалось тогда как привилегия. В 1836 г. в небольших городах, где купечество фактически отсутствовало, разрешалось выби­рать мещан на все общественные должности¹³. В 1840‒1850-е гг. пред­ставители низших городских сословий преобладали даже в управлении столичных городов. В частности, в Петербурге в результате городских выборов 1842 г. из 570 человек было избрано 237 (42%) купцов и 333 (58%) мещан и цеховых. В Ярославле купцы составляли менее ¹/₃ из всех избранных на городские должности. Несмотря на численный пе­ревес низших сословий, купечество сохраняло свое влияние, занимая наиболее престижные должности¹⁴. Но избрание в члены шестиглас­ной думы почетным не считалось. Поэтому в 1840-е гг. как в Петербур­ге, так и в Москве шестигласные думы состояли из четырех купцов 3-й гильдии, мещанина и цехового. При этом активность избирателей в столицах была низкой, например, в московских выборах участвовало около 0,5% мещан и 2,5% купцов¹⁵.

Правительство было недовольно составом городского самоуправ­ления, в котором преобладали наименее состоятельные и наименее образованные слои населения. Законодатели видели выход в привлече­нии к городскому управлению дворян. В 1827 г. был составлен проект нового городового положения, которым предусматривалось ввести довольно значительный имущественный ценз, привлечь дворян к уча­стию в городских делах и проводить выборы по территориальным частям города, а не сословиям. К обсуждению проекта впервые при­гласили представителей общества: городских голов, дворян и «перво­статейных граждан» (купцов) Петербурга и Москвы. Так было положе­но начало новой форме сотрудничества власти и общества: совместной подготовке законов на стадии обсуждения проектов, получившей ши­рокое распространение в законодательной практике пореформенного периода. Однако все представители общественности высказались про­тив принятия проекта. Камнем преткновения стало предложение за­конодателей о включении в состав городского общества дворян. Купе­чество признало «совокупление разнородных и противоположных сословий вредным» и увидело в проекте «слепое подражание Франции и Англии», за которым последует «анархия»; дворяне сочли свое уча­стие в городских делах «противоестественным»¹⁶. Проект 1827 г. не был одобрен Государственным Советом; безуспешными оказались и по­пытки исправить его в 1837 и 1840 гг.

Результатом многолетней законодательной работы стало Положе­ние 1846 г., введенное только в одном городе — Петербурге. Предста­вители общества не были приглашены к обсуждению его проекта, по­этому смогли высказать свое мнение о новом управлении столицы только после утверждения Положения императором. В апреле 1846 г. купечество Петербурга через министра внутренних дел Л. А. Перов­ского обратилось к Николаю I с прошением о восстановлении преж­него порядка. По мнению авторов петиции, новое Положение нару­шало организацию городского управления 1785 г., основанную на законодательстве и традициях самоуправления. Купечество выступало против включения дворян и разночинцев в состав городского обще­ства, связывая понятие «граждане» только с торгово-промышленным населением; выступало против подчинения распорядительной думе, видя в этом нарушение сословных прав купечества. Министерству внутренних дел пришлось отвечать по каждому пункту прошения, до­казывая, что претензии купечества необоснованны, так как по сравне­нию с «Жалованной грамотой городам» Положение 1846 г. не вносило ничего нового¹⁷. Очевидно, что в деле реформирования городского са­моуправления инициатива по-прежнему принадлежала правительству, законодательная деятельностью которого заметно опережала чаяния общества.

Вместе с тем в первой половине XIX в. отношение дворян к город­ской общественной службе начинает постепенно меняться. Если в 1828 г. дворяне считали введение их в состав городского общества «противоестественным», то уже в 1830-е гг. такая точка зрения не явля­лась бесспорной. С 1842 г. дворяне, владевшие недвижимой собствен­ностью, «с их согласия» могли избираться на городские должности, при условии, что они, как и прочие избиратели, получали доход с ка­питала не менее 15 руб. в год и имели возраст старше 25 лет. Следу­ющим шагом в деле включения дворянского сословия в жизнь города стало Положение 1846 г., по которому за дворянами признавалась ру­ководящая роль в городском управлении¹⁸.

Составители нового Положения видели свою задачу в восстанов­лении «Жалованной грамоты городам», но между этими законами су­ществовали заметные отличия. Закон 1846 г. вводил имущественный ценз и четко выдерживал сословный принцип организации выборных учреждений: в Думу входили представители разных сословий, но они были разобщены и неравноправны, что отражало их отношения в жиз­ни. Новым по сравнению с предшествовавшим законом было и назна­чение правительством «члена от короны» — чиновника с функциями товарища городского головы¹⁹. Принимаемые меры, как считал ми­нистр внутренних дел Л. А. Перовский, должны были повысить авто­ритет общественных учреждений и подготовить постепенную передачу им хозяйственных функций, находившихся в ведении государствен­ных учреждений²⁰.

Положение 1846 г. стало еще одной, более осторожной, попыткой правительства изменить состав органов самоуправления и оживить их деятельность. По сравнению с екатерининским Положением можно сказать, что эта попытка удалась. В первых выборах, которым власти придали особую торжественность, участвовало соответственно по пяти куриям (потомственные дворяне; личные дворяне, почетные граждане и разночинцы; купцы; мещане; ремесленники): 28, 32, 54, 36 и 61% из­бирателей. Изменение состава избирателей и гласных благотворно сказалось на деятельности выборных учреждений: она расширилась и заметно активизировалась²¹.

В 1862 г. новая организация городского общественного управления введена в Москве (разрабатывалась при участии московской обще­ственности с 1859 г.)²². Положения 1846 и 1862 гг. при всей их схожести значительно отличаются друг от друга, что обусловлено прежде всего временем составления каждого из них. Сословный принцип, последо­вательно выдержанный в организации Петербургской думы, в Москве сохранился только в процедуре проведения выборов. Московские гласные независимо от сословной принадлежности заседали в одном зале, имели равное представительство в распорядительной думе (с 1870 г. — управа), пользовались равными правами в принятии реше­ний и в выборах городского головы, который мог принадлежать к любой группе избирателей. В случае неявки в собрание Думы без уважитель­ной причины гласные подвергались денежному штрафу. Положение 1862 г. оставляло больше простора для самостоятельной деятельности городского общественного управления. В составе Московской думы не было должности, замещаемой по назначению правительства, тогда как в Петербургской думе должность «члена от короны» сохранялась до 1865 г. В Москве решения о проведении всех заседаний, включая чрезвычайные, принимал не генерал-губернатор, а городской голова. Однако в решении вопросов финансовых и хозяйственных пределы самостоятельности Московской думы были ограниченны. Она подчи­нялась непосредственно губернатору, который подписывал решения Распорядительной думы и председательствовал в ее заседаниях, когда считал это необходимым. Городской бюджет проходил несколько ин­станций и утверждался правительством, годовой отчет поступал на ре­визию в Казенную палату так же, как и сметы на расходы по каждой статье. Подчиняя деятельность выборных органов управления прави­тельственному надзору, закон 1862 г. приравнивал их к государст­венным учреждениям²³. Подобную организацию городского обще­ственного управления в 1862 г. получил Петербург, в 1863 г. — Одесса, в 1866 г. — Тифлис. Предусматривалось ввести эти начала в обществен­ное управление всех других городов России, но этого не произошло. Опыт городского самоуправления 1860-х гг. остался невостребован­ным, хотя именно тогда, как увидим далее, наметились основные на­правления хозяйственной деятельности городских дум и определился характер их отношений с правительственными учреждениями.

Положение 1862 г. вводилось в период разработки Великих ре­форм, поэтому новая организация городского управления вызывала интерес не только у москвичей. В то время еще не было земских собраний, не было мировых судов и судебных процессов с участием присяжных заседателей, характерных для пореформенного периода. Московские городские выборы, в которых на равных началах участ­вовали представители всех слоев населения, открывали новый этап в общественной жизни России. Подготовка к ним всколыхнула всю Москву и вызвала во всех слоях общества стремление «приложить свой труд к делу общественному»²⁴.

Не случайно в 1863 г. на страницах «Московских ведомостей» воз­ник вопрос об отношении к общественной службе. Что это: почет или тягость, и нужно ли к ней стремиться или, наоборот, избегать ее? По­водом послужило предложение о представлении каждым кандидатом в городские головы программы своей будущей деятельности. Это пред­ложение подверглось гневной критике анонимного автора, который признал, что программы, агитация и даже подкуп избирателей — это явления, характерные для Запада, где общественная жизнь находится на первом плане. В России же, по мнению автора, отношение к выбор­ной службе совсем другое — ее считают не «званием, местом, почетом, а должностью, обязанностью, бременем, от которого мы не можем уклоняться, но которого еще менее можем мы искать и домогаться... охотников в общественные слуги мы мало уважаем, мы их страшимся»²⁵. Очевидно, что пафос этой статьи не случаен. Подготовка к москов­ским городским выборам показала, что в общественном сознании произошел перелом по отношению к выборной службе: ее уже не из­бегали, как это было в недалеком прошлом, к ней стремились.

В эти годы избиратели ощущали себя не столько гражданами, сколько членами сословных обществ, а в городских выборах видели продолжение сословных дел. Именно так объяснили мещане журна­листу «Московских ведомостей» свое нежелание пустить его на собра­ние городских выборных от мещанской курии: «Нам не надо журнали­ста, мы тут, общество, сами совершаем свои дела, семейно». Духом сословной корпоративности было проникнуто и собрание ремеслен­ников. Напутствуя своего не очень обеспеченного выборного, ему го­ворили: «Теперь насчет одежи озаботиться надо: сам не осилишь, на об­щественный счет сошьют; нельзя: на выбор головы пойдешь, там графы да князья сидеть будут, генералы с сенаторами, у тех одежа крепонька»²⁶.

При той разобщенности и сословной замкнутости, которыми от­личалось городское общество 1860-х гг., неизбежным этапом в процес­се формирования гражданского общества должен был стать довольно длительный и болезненный период «узнавания и притирания» разных сословий. Законы 1860-х гг., разумно сочетая старые и новые принци­пы организации городского самоуправления, отражали переходный характер своего времени. Вместе с тем законодатели стремились свести к минимуму влияние сословных учреждений на формирование соста­ва гласных и деятельность новых органов самоуправления. Из заседа­ний Московской думы, в которых участвовали все гласные, сословные отличия были полностью исключены. Как отмечалось в прессе, «глас­ные поневоле, так сказать, перетираются в совокупном и совместном служении одному делу»²⁷. В Московской думе равенство гласных из разных сословий подчеркивалось и формой обращения друг к другу: было принято, ссылаясь на мнение какого-либо гласного, называть только его фамилию, даже если он был титулованным. Как писал И. И. Дитятин, в 1862 г. был «сделан еще один шаг вперед по пути раз­вития бессословности»²⁸.

При равном представительстве всех сословий руководство общими и распорядительными думами находилось в руках дворян и чиновни­ков, представлявших собой наиболее образованную и наиболее под­готовленную к этому часть гласных. Дворяне задавали тон городскому самоуправлению, выступая инициаторами многих хозяйственных на­чинаний. В 1860-е гг. оживилась и расширилась деятельность столич­ных дум; были увеличены расходы на народное образование, построе­ны городские больницы, улучшилось санитарное состояние городов. Правительство, осуществляя программу, намеченную в 1840-е гг. ми­нистром внутренних дел Перовским, передавало в ведение обществен­ных учреждений городские здания, монументы, дорожное хозяйство и проч. В Москве помимо городского имущества (казарм, публичных зда­ний и сооружений, бульваров и проч.), находившегося ранее в управ­лении разных ведомств, в собственность города перешел водопровод. В 1860-е гг. Московская дума осуществила ряд крупных по тем време­нам проектов по благоустройству города. По концессионному дого­вору с частной компанией Букье и Голдсмита город получил газовое освещение, представлявшее тогда большую редкость. За счет город­ских средств построен железный Бородинский мост, что позволило обеспечить надежную связь между частями города. Думе удалось осво­бодиться от некоторых бесполезных для города расходов, упорядочить городские сборы, установить контроль над использованием городских зданий государственными учреждениями и таким образом улучшить финансовое положение столицы. Рост городского бюджета способ­ствовал развитию хозяйственной деятельности общественных учреж­дений. В Москве открылись первые городские училища и городская больница, положившие начало самостоятельной деятельности Думы в таких областях городского хозяйства, как медицина и народное обра­зование. Дума ходатайствовала перед правительством об открытии Политехнического музея и безвозмездно выделила для его строитель­ства участок земли на Лубянской площади стоимостью в 400 тыс. руб. Предусматривалось строительство скотобоен и ночлежного дома, расши­рение водоснабжения и решение других хозяйственных вопросов, осу­ществление которых было далеко не всегда по силам городу даже в 1880-е гг. Как отмечала пресса, грандиозные планы Московской думы «были под стать даже Лондону с Нью-Йорком», с той только разницей, что за неимением средств для их исполнения «город остается в грязи и гнилости»²⁹. Вместе с тем нельзя не признать, что именно в 1860-е гг. были заложены основы городского хозяйства Москвы и определены основные направления его развития, достигшие своего расцвета в 1901‒1913 гг.

1860-е гг. стали поворотными и в отношениях между государственны­ми и общественными учреждениями. В период подготовки реформ утвердилась точка зрения о пагубном влиянии вмешательства государ­ства в общественную сферу. В стремлении преодолеть бюрократиза­цию и централизацию, считавшихся главными препятствиями на пути к прогрессу, предлагалось сделать общественные учреждения полно­стью независимыми от влияния администрации. Эта в целом утопиче­ская точка зрения не прошла бесследно для российского законода­тельства — она нашла отражение в земском и городовом положениях 1864 и 1870 гг. Но первые признаки противостояния наметились уже в деятельности городских дум 1860-х гг.

С приходом в органы городского самоуправления представителей об­разованной части общества на заседаниях дум обсуждались не только хо­зяйственные вопросы. С думских трибун и страниц органов печати (Пе­тербургская и Одесская думы имели собственные издания) высказывались требования о расширении полномочий общественных учреждений, звучала критика в адрес отдельных министров и внутренней политики правительства в целом³⁰. На заседаниях Московской думы также не од­нажды рассматривались вопросы, явно выходившие за пределы ком­петенции органов городского самоуправления. Особую известность получили ее адреса и заявления, обращенные к правительству. Начало этой непредусмотренной законом деятельности было положено в 1863 г. во время политических осложнений между ведущими странами Западной Европы и Россией, вызванных восстанием в Польше. Мо­сковская общая городская дума обратилась к правительству с заяв­лением о своей готовности в случае необходимости образовать город­ское ополчение для обеспечения внутренней безопасности³¹. Предложение было обсуждено в Думе, одобрено генерал-губернатором князем В. А. Долгоруковым, а затем и правительством. Примеру Мо­сквы последовали другие города. По признанию министра иностранных дел князя А. М. Горчакова, заявления городов оказали положительное влияние на ход дипломатических переговоров. Таким образом, первое политическое выступление Московской думы было удачным: решение Думы самым неожиданным образом повлияло на международное поло­жение России. Совсем другая судьба постигла адрес Московской думы 1870 г. Поводом к его подаче также стали внешнеполитические события (отказ правительства соблюдать условия Парижского мирного договора 1856 г., ущемлявшего интересы России на Черном море). Нуждаясь в общественной поддержке, правительство поощряло подачу благодар­ственных адресов от сословных и общественных учреждений, в какой-то мере само провоцировало их на действия, выходящие за рамки, установ­ленные законом. Но адрес Московской думы помимо внешней полити­ки касался и ситуации внутри страны. В частности, в нем отмечалось, что народ ждет от государя завершения благих начинаний, и прежде всего «простора мнению и печатному слову, без которых никнет дух народ­ный». Правительство признало адрес «неуместным», его публикация в газетах была запрещена. Московской думе впервые указали, что она за­нялась не своим делом, переступив ту черту, которая отделяет обще­ственные учреждения от государственных.

В 1876 г. под влиянием «славянофильской партии» Московская го­родская дума вновь обратилась к Александру II с адресом. На этот раз поводом к его представлению стала жестокая расправа турецких войск с восставшими славянами Балканских стран, вызвавшая в России повсе­местное возмущение. От имени русского народа Дума выражала готов­ность поддержать царя в деле освобождения славянских народов. Адрес не был принят, хотя и получил одобрение Александра II, но московская администрация была недовольна инициативой гласных³². Генерал-гу­бернатор князь В. А. Долгоруков признал, что составление адресов от имени жителей города, а тем более всего народа «не входит в круг обя­занностей и прав городских общественных управлений»³³.

Как следует из вышеприведенных фактов, правительство было за­интересовано в поддержке общественных учреждений, и само поощ­ряло их выступления по внешнеполитическим вопросам. Однако об­суждение правительственной политики признавалось недопустимым для учреждений, призванных заниматься городским хозяйством.

Введение Городового положения 1870 г. положило начало новому периоду в истории городского самоуправления. Буржуазная сущность этого закона заключалась прежде всего в новой избирательной систе­ме, основанной не на сословном, а на имущественном начале, кото­рое, как предполагалось, предохранит население городов «от разоб­щенности и сословного антагонизма»³⁴.

Право голоса в избрании гласных получал каждый житель города независимо от сословной принадлежности при условии, что он рус­ский подданный, что ему не менее 25 лет, что он платит городской сбор с недвижимого имущества или содержит торговое или промышленное заведение по купеческому свидетельству, или же, прожив в городе в течение двух лет, уплачивает сбор со свидетельств: купеческого, про­мыслового на мелочный торг, приказчичьего 1-го класса или с билетов на содержание промышленных заведений. Уплата городских налогов с недвижимой собственности и торгово-промысловых документов стала главным условием получения избирательных прав.

В результате в 1870‒1880-е гг. основную массу избирателей состав­ляли плательщики минимальных налогов (от 3 руб. до нескольких ко­пеек). Преобладание этой категории избирателей было характерно для всего городского управления России. В Петербурге минимальные на­логи уплачивало более 50% всех избирателей, в Минске — 70%, в горо­дах Псковской губернии — 80%, а в городах Юго-Западного края (Во­лынская, Киевская и Подольская губернии) — свыше 85%. Среди них было много лиц интеллигентных профессий, но большинство состав­ляли мещане и крестьяне соседних губерний, в 1880-е гг. наполнившие города, особенно столицы.

Обеспечить «соразмерное» представительство различных имуще­ственных групп граждан среди гласных дум предполагалось введением куриальной избирательной системы, заимствованной из немецкого законодательства. Три неравные по численности курии, объединяв­шие крупных, средних и мелких налогоплательщиков (каждая из них уплачивала ¹/₃ часть общей суммы городских сборов), должны были избирать равное число гласных³⁵. В куриальной избирательной систе­ме Министерство внутренних дел видело единственный способ изме­нить состав гласных, ввести в думы не только состоятельных, но и об­разованных гласных, способных успешно решать сложные задачи городского хозяйства³⁶. Но расчеты законодателей не оправдались.

В 1880-е гг. в городских общественных учреждениях России труди­лись в основном представители торгово-промышленных слоев населе­ния, преимущественно мелкие торговцы, подавлявшие своей числен­ностью представителей других сословно-профессиональных групп. Почти 46% гласных 613 городов (13 из 28 тыс. человек) составляли ме­щане, крестьяне и ремесленники (в уездных городах их число превы­шало 50%)³⁷. Однородность состава городских дум определила в целом низкий образовательный уровень гласных. Демократичные по составу думы далеко не всегда были способны воспользоваться широкими воз­можностями, полученными городами по новому Положению. Возло­жив на органы самоуправления «попечение и распоряжение по город­скому хозяйству и благоустройству», закон 1870 г. предоставил им право в пределах их компетенции «действовать самостоятельно» (ст. 5). Широкая самостоятельность, разграничение прав и обязанностей между органами самоуправления и администрацией и, наконец, право города устанавливать различные сборы, служащие источником фор­мирования собственного бюджета, — все это создавало реальные усло­вия для развития городского хозяйства. За губернской администраци­ей сохранялся лишь «надзор за законным исполнением» выборными учреждениями их обязанностей. Посредником между ними выступало губернское по городским делам присутствие, которое рассматривало жалобы на решения дум и их споры с другими учреждениями. В случае нарушения прав, предусмотренных законом, или неправильных дей­ствий со стороны губернатора и других высших властей думы могли обращаться с жалобой в Сенат.

Органы городского самоуправления получили самостоятельность и в решении финансовых вопросов. Сметы, составляемые управами, рассматривались и утверждались уже не казенными палатами, а сами­ми думами и посылались губернатору «для сведений». Думы своей вла­стью могли устанавливать в пользу города налоги с недвижимой соб­ственности, торгово-промысловых документов, трактиров, лавок, извозного промысла, сборы с лошадей, экипажей и собак, а также на­логи с квартир и других жилых помещений. Они были самостоятельны в расходовании городских средств, могли распоряжаться городским имуществом, брать займы и издавать обязательные для жителей города постановления, что было до этого монополией полиции. Самостоя­тельность, прежде всего финансовая, предоставляла органам город­ского общественного управления реальный шанс для развития город­ского хозяйства.

Положение 1870 г. имело бесспорные преимущества перед пред­шествовавшими законами; выгодно отличалось оно и от прусского го­родского закона, послужившего прообразом российского. В частности, в Пруссии пределы полномочий органов городского самоуправления были четко определены законом: 1) городские общественные учрежде­ния могли обращаться с ходатайствами к верховной власти только в де­лах, предоставленным им законом; 2) их распоряжения, признанные противозаконными или нарушавшими государственные пользы, отме­нялись местной администрацией; 3) высший надзор за их деятельно­стью осуществляло министерство внутренних дел, а высшей инстан­цией был министр, апелляция в судебные места не допускалась. Нельзя не заметить, что законодательный статус органов самоуправле­ния в России был выше, чем в Пруссии: им разрешалось жаловаться в Сенат на губернаторов и высших чиновников, не исключая министров.

Введение Городового положения 1870 г. положило начало само­стоятельной хозяйственной деятельности городских дум. До конца XIX в. основным источником пополнения городских финансов слу­жили прямые налоги, прежде всего оценочный сбор с недвижимого имущества и различные торгово-промышленные сборы; важным ис­точником доходов являлась городская земля, здания, складские по­мещения и прочее имущество, находившиеся в собственности города. За 20 лет совокупный бюджет русских городов вырос более чем в 3 раза: с 21 млн в 1871 г. до 62,7 млн руб. в 1891 г.³⁸ Однако для решения на­зревших вопросов городского хозяйства традиционных источников доходов было явно недостаточно.

В связи с быстрым ростом городского населения пореформенной России особую актуальность получили такие задачи, как строитель­ство водопровода, канализации, усовершенствование мостовых и уличного освещения, развитие социальной сферы. В 1870‒1880-е гг. для осуществления капиталоемких хозяйственных проектов (освеще­ние, строительство водопроводов и др.) многие городские думы были вынуждены обратиться к услугам предпринимателей. Первоначальной формой привлечения частного капитала стало заключение концесси­онных договоров. Подрядчики строили городские предприятия и в те­чение предусмотренных договором лет владели ими, отчисляя часть прибыли в городской бюджет. По истечении срока действия договора предприятия переходили в собственность города. Как правило, к тому времени они устаревали и нуждались в лучшем случае в капитальном ремонте, а нередко и в модернизации. В 1880-е гг. крупные русские го­рода вступили на путь муниципализации городского хозяйства: само­стоятельного строительства предприятий коммерческого характера за счет облигационных займов.

В 1870‒1880-е гг. органы городского самоуправления не выходили за пределы полномочий, обозначенных законом, поэтому на думских заседаниях не обсуждались назревшие вопросы внешней политики и не звучала критика в адрес правительства. Исключение представляет лишь небольшой период в истории Московской думы (1882‒1883 гг.), когда ее возглавлял доктор государственного права Б. Н. Чичерин. Но­вый голова прославил думу речами общественно-политической на­правленности, вызывавшими широкий резонанс как внутри России, так и за рубежом³⁹. Остальные органы общественного управления за­являли о себе лишь финансово-экономическими скандалами, внутридумскими дрязгами и злоупотреблениями членов управы, сведения о которых время от времени выплескивались на страницы газет.

Финансовые махинации и злоупотребления служащих обществен­ных учреждений были нередким явлением, что объяснялось отсут­ствием контроля за их деятельностью. Как уже отмечалось, городские управы должны были отчитываться только перед городскими думами, представляя на их рассмотрение и утверждение сметы и годовые отче­ты. На практике эта законодательная норма соблюдалась далеко не везде. Например, в 1870-е гг. Московская городская управа за 10 лет не представила Думе ни одного отчета, а та не провела ни одной ревизии. Бесконтрольность действий управы создавала возможность для лично­го обогащения ее членов. При городском голове С. М. Третьякове упра­ва приобрела такую силу, что москвичи были вынуждены вмешаться в городские дела. В 1881 г. из числа домовладельцев даже возник «Кружок благонамеренных москвичей», члены которого в письме к Третьякову предлагали завести специальный ящик для их еженедельных сообще­ний о тех безобразиях и злоупотреблениях, что творятся в городском управлении столицы. Авторы письма приводят факты нерационально­го использования городских средств, возмущаются бесконечным ре­монтом дренажной системы, который выгоден недобросовестным чле­нам управы, и т.д. Письмо анонимное, так как «наживать врагов» в управе никто из домовладельцев не хотел⁴⁰. В итоге правление Третья­кова закончилось отставкой и городского головы, и управы.

Москва в данном отношении не была исключением. В Орле недоб­росовестность членов управы в 1884 г. стала причиной банкротства го­родского банка, а затем и банкротства города. В 1891 г. в Петербурге в связи с закупкой городской управой муки низкого качества и по завы­шенной цене разразился большой скандал, закончившийся отставкой городского головы В. И. Лихачева. Казанская дума, увлекшись рас­продажей городских земель, расходовала полученные средства по сво­ему усмотрению. Многочисленные злоупотребления отмечены в орга­нах самоуправления уездных городов Тамбовской губернии⁴¹. В те годы пресса не однажды писала о разбазаривании думами «общественных сундуков».

Организация городского самоуправления, созданная Положением 1870 г., несмотря на определенные сдвиги в развитии городского хо­зяйства, оправдала далеко не все ожидания законодателей. В составе гласных по-прежнему преобладали торгово-промышленные слои населения, не всегда способные решать сложные задачи городского хозяйства. Самостоятельность, предоставленная органам самоуправ­ления, при низком профессиональном и образовательном уровне гласных дум нередко оборачивалась самоуправством и злоупотребле­ниями членов управ. В столицах вопрос о необходимости пересмотра Городового положения 1870 г. стал актуальным уже после первых че­тырех лет действия этого закона. С начала 1880-х гг. он стал обсуж­даться и в правительственных кругах, но разработка нового закона растянулась на 10 лет.

Городовое положение 1892 г. наследовало от своего предшествен­ника основные его черты: выборный характер и организацию обще­ственного управления, его полномочия и задачи; в этом законе нет ни одной принципиально важной статьи, необходимость введения кото­рой не признавалась бы городскими думами еще в 1870-е гг. Вместе с тем закон 1892 г. внес серьезные изменения в избирательную систему, ограничил самостоятельность органов городского общественного управления и усилил контроль администрации за их деятельностью. Но эти изменения были продиктованы жизнью и не оказали того раз­рушительного воздействия на городские общественные учреждения, о котором писали публицисты.

Положение 1892 г. упразднило деление избирателей на не оправда­вшие себя имущественные курии; при многочисленности избирателей выборы проводились по территориальным участкам. Вместо нало­гового ценза был введен имущественный ценз, существовавший в сто­лицах в 1860-е гг. Избирательные права получили лица и товарище­ства, уплачивавшие оценочный сбор с недвижимого имущества стоимостью в столицах не менее 3000 руб., в губернских городах — не менее 1500 руб. и в остальных — не менее 300 руб. Домовладельцы должны были вносить в городскую кассу налог в размере 0,9% от стои­мости имущества, т.е. в зависимости от статуса города, соответственно: 27 руб., 13,5 руб. и 2,7 руб. Введение имущественного ценза предпола­гало прежде всего исключение из числа избирателей торговой части населения, не владевшей недвижимой собственностью в черте города. Такие лица составляли значительную часть избирателей столиц и круп­ных городов. В результате общее число городских избирателей в 1893 г. сократилось в среднем в 3,5 раза⁴². Если судить по московским выбо­рам, то в 1893 г. сокращение коснулось в основном той части избирате­лей, которая на выборы не являлась. В результате число участников выборов практически не изменилось, но активность их заметно повы­силась. На первых московских выборах по новому Положению она со­ставила 22% против 8% в 1889 г.; в последующие годы число участни­ков выборов постоянно росло, достигнув своего пика — 40% — в 1908 г. Интерес к городским выборам вырос и в других городах. В Казани, на­пример, число участников выборов после 1892 г. составляло в среднем 35%, тогда как в 1870‒1880-е не превышало 8%⁴³.

Новая избирательная система, ставшая предметом критики мно­гих органов печати, внесла качественные изменения в состав город­ских дум. После 1893 г. в органах самоуправления крупных городов заметно усилились позиции дворян и разночинцев, что способство­вало повышению образовательного уровня гласных. С 1890-х гг. тон в столичных думах задавала интеллигенция. В губернских городах по­добные изменения в составе органов самоуправления произошли только в начале XX в. В думах уездных городов по-прежнему преоб­ладали торгово-промышленные слои населения, причем представи­тельство среди гласных мещан и крестьян было значительным. На­пример, в Коломне в 1886 и 1894 гг. они составляли около 35% всех гласных, а в 1914 г. — почти половину⁴⁴.

В столичных и губернских городах, где сложное хозяйство требова­ло не только опыта, но и конкретных знаний, приток лиц с высшим образованием способствовал профессионализации общественной дея­тельности. Гласные с дипломами инженеров, врачей и учителей могли на качественно новом уровне заниматься соответствующими отрасля­ми городского хозяйства. Выросли ответственность и заинтересован­ность гласных в городских делах. Таким образом, изменения в составе избирателей и гласных носили позитивный характер, что в немалой степени способствовало развитию городского хозяйства.

Городовое положение 1892 г. в отличие от своего предшественника подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и целесообразность действий общественного управления⁴⁵. В данном случае не обошлось и без влияния европейского зако­нодательства. Во второй половине XIX в. в Германии было признано необходимым объединить на местном уровне деятельность обществен­ных и государственных учреждений и таким образом установить более тесные связи между обществом и государством. Однако в России дале­ко не все соглашались с такой точкой зрения. Л. А. Велихов, бывший гласный Петроградской думы и автор работ по истории городского са­моуправления, отмечал, что в России правительственный надзор за деятельностью общественных учреждений отрицался во всех его фор­мах. Сам он, как сторонник государственной школы, считал, что нельзя «безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правитель­ственного надзора и контроля над действиями городского самоуправ­ления, так как последнее... составляет, в сущности, часть общегосудар­ственной власти и, следовательно, едва ли может действовать вполне самостоятельно и независимо...»⁴⁶. Неприятие общественными учреж­дениями надзора со стороны администрации было проявлением общего противостояния общества и правительства, наблюдавшегося с конца XIX в., т.е. объяснялось более глубокими причинами, чем дей­ствие закона 1892 г. По мнению историка права В. В. Леонтовича, уже с 1895 г. «начала разверзаться пропасть между общественностью и го­сударственной властью. Пропасть эта все расширялась и, наконец, привела к революции 1905 года»⁴⁷. Важную роль в этом противостоя­нии сыграла Московская дума.

По Городовому положению 1892 г. губернаторы получили право проводить ревизии управ и останавливать исполнение постановлений дум, если признают их противоречащими закону и интересам населе­ния. Но они не часто прибегали к столь жестким мерам. За семь лет (1898‒1904) на рассмотрение министра внутренних дел и Комитета министров поступило только 50 постановлений городских дум, опро­тестованных губернскими начальниками. Среди них не было ни одно­го постановления Московской думы. По словам московского губерна­тора А. Г. Булыгина, он руководствовался «должной осторожностью в возражениях своих на постановления городского общественного управления по хозяйственной части», поэтому его отношения с Думой были довольно «мирными».

В столичных и многих губернских думах, в составе которых преоб­ладала интеллигенция, надзор со стороны администрации раздражал гласных, а тесные связи с государственными учреждениями на прак­тике нередко приводили к конфликтам, взаимному непониманию сто­рон, а порой и к их противостоянию. Отчуждение между обществом и властью проявлялось в проведении полулегальных съездов и собраний представителей земств и городов, на которых обсуждались вопросы, выходящие за рамки официальной деятельности этих учреждений, банкетных кампаниях, проходивших в помещениях городских и зем­ских учреждений, где нередко звучали откровенные призывы к рево­люции и свержению самодержавия. Наконец, оно в полной мере про­явилось в поддержке многими городскими думами, и прежде всего Московской, Революции 1905‒1907 гг.⁴⁸

Во многих отношениях установление с начала 1890-х гг. финансо­вого контроля над деятельностью общественных учреждений позитив­но сказалось на развитии городского хозяйства. Прежде всего усиле­ние государственного надзора положило конец злоупотреблениям в финансово-хозяйственной сфере, имевшим место даже в столичных городских думах. Кроме того, правительство не оставалось безучаст­ным к проблемам, с какими сталкивались органы самоуправления. Проанализировав состояние городского хозяйства, правительство признавало нерациональным и даже вредным его развитие посред­ством концессий. В 1896 г. в циркуляре Министерства внутренних дел высказывалось пожелание, чтобы города отказались от концессионно­го способа и сами, с помощью облигационных займов, создавали пред­приятия, которые бы не только улучшали быт населения, но и прино­сили доходы в городские кассы⁴⁹.

Однако следовать правительственным рекомендациям могли лишь столичные и крупные губернские города. К 1913 г. 65 городов имели облигационные долги, составлявшие в общей сложности 444,6 млн руб. Крупнейшими должниками были Москва и Петербург, вкладывавшие заемные средства в развитие городского хозяйства⁵⁰. К концу XIX в. собственностью Москвы помимо скотобоен и водо­провода стали ломбард, прачечная, хлебопекарня и склад медикамен­тов; в 1899 г. вступило в строй крупнейшее городское сооружение — канализация. В 1900-е гг. список городских предприятий пополнили электростанция, газовый завод и самое большое из них — электриче­ский трамвай. Следствием активной займовой политики, проводимой Московской думой с конца XIX в., был значительный рост муници­пальной собственности. К 1915 г. по сравнению с 1902 г. общая стои­мость городских предприятий и недвижимого имущества Москвы вы­росла более чем в три раза (с 75 до 233 млн руб.).

В начале XX в. городские предприятия сооружались в губернских и даже в уездных городах. Но уездные города отдавали предпочтение концессионному способу развития хозяйства или решали городские проблемы за счет благотворительных капиталов и субсидий от казны и земства. Например, в Коломне на частные пожертвования были по­строены водопровод и больница, содержались богадельни, приюты и училища, обеспечивалось бесплатное медицинское обслуживание бед­ной части населения; за счет благотворительных средств росло число уличных фонарей, проводился ремонт зданий и проч. Несмотря на бы­строе развитие городского хозяйства к началу XX в., далеко не всем думам удалось решить насущные проблемы городской жизни. По бла­гоустройству российские города, включая столицы, заметно отставали от европейских, но темпы их развития в начале XX в. были высокими.

Представление о хозяйственной деятельности городских властей дает список «Коммерческо-общественных предприятий городских управлений в 1914 г.», который поражает не только разнообразием предприятий, но и умением городских дум использовать в своей дея­тельности местные особенности, ресурсы и традиции⁵¹. Помимо во­допровода, аптек, бань, прачечных, банков, ломбардов, мельниц, трамвая, мусоросжигательных печей, электростанций и проч. в ряде городов действовали муниципальные гостиницы, заводы (гончарные, винокуренные, известковые, кирпичные, литейные, лесопильные, са­лотопенные, солеваренные), каменоломни, склады (аптекарские, дро­вяные, камня, керосиновые, лесные, сена, угольные, холодильные), было налажено производство тротуарной плитки, на коммерческую основу поставлено садоводство и проч. Проведенное накануне Первой мировой войны анкетирование городских дум по вопросу о ближай­ших их планах показало, что многие из них заключили или собирались взять займы как на строительство новых доходных предприятий (водо­провода, канализации, трамвая, электростанций, скотобоен, кирпич­ных заводов и др.), так и на развитие социальной сферы (школ, боль­ниц, ночлежных домов и др.).

Муниципальные предприятия были коммерческими по своему характеру: они не только обслуживали нужды городского населения, но и приносили доходы в городскую кассу, и порой довольно значи­тельные. Красноречивым свидетельством успехов, достигнутых рус­скими городами в области хозяйственной деятельности, служит бы­стрый рост городского бюджета. К началу Первой мировой войны по сравнению с началом 1890-х гг. совокупный городской бюджет вырос почти в 4,5 раза и составил около 300 млн руб.⁵² Изменилась и структу­ра совокупного бюджета. Решающее значение в финансовом положе­нии городов имели уже не налоги, а доходы с муниципальной соб­ственности, составлявшие половину всех доходов. Причем большая их часть поступала с городских предприятий, которые превратились в главный источник пополнения городских бюджетов. В результате мно­гие города России стали не только крупными собственниками недви­жимости, но и крупными предпринимателями.

С конца XIX в. заметно возросли казенные ассигнования городам, позволявшие думам с небольшими бюджетами стабилизировать фи­нансовое положение и выделять средства на развитие социальной сфе­ры и благоустройство. С начала XX в. государство особое внимание уделяло начальной школе. За 1907‒1911 гг. ассигнования на развитие начального образования возросли с 9 до 35,9 млн руб. В 1909 г. при Ми­нистерстве народного образования был образован специальный школьный строительный фонд, из которого выдавались льготные кре­диты для строительства школьных зданий. С 1913 г. думы получали правительственные пособия для введения всеобщего бесплатного на­чального обучения⁵³. В 1909 г. эти пособия получили 13 городов, в 1916 г. число городов приблизилось к 300, а общая сумма выделенных средств составила около 3 млн руб. Благодаря правительственным пособиям общедоступность и бесплатность начальных школ была достигнута не только в столицах, но во многих губернских и даже уездных городах. В частности, в течение 1908‒1916 гг. к всеобщему начальному обуче­нию перешли все города Уфимской губернии, большинство городов Курской губернии и др. В 1913‒1916 гг. Московской думой разработан обширный план школьного строительства, предусматривавший соору­жение в столице 51 школьного здания⁵⁴. Осуществлению этих планов помешала война.

В начале XX в. правительство заметно облегчило тяжесть обяза­тельных расходов, обременявших городские бюджеты. В 1912 г. госу­дарственное казначейство взяло на себя содержание полицейских управлений, статистических комитетов, губернских по земским и го­родским делам присутствий и воинских присутствий, а также полови­ну расходов на полицию и значительную часть расходов на призрение и лечение умалишенных больных. Города освобождались от повинно­сти по поставке подвод для арестантов, им возмещались расходы по водоснабжению войск, выделению помещений для арестантов и стра­жи. С 1913 г. из казначейства в городские бюджеты поступала ^!/₆ часть государственного налога с недвижимого имущества. В результате при­нятых мер заметно возросли поступления по статье «Пособия из казны в возврат городских расходов»: в 1912 г. они составлял почти четверть (23,7%) доходной части совокупного бюджета 971 города (около 276 млн руб.). Результаты новой финансовой политики правительства в отно­шении органов самоуправления ощутили все российские города. На­пример, в совокупном бюджете городов Уфимской губернии удельный вес пособий из казны вырос с 3 до 13%. Но думы настаивали на про­ведении финансовой реформы, снятии с городов всех обязательных расходов и предоставлении им новых источников доходов. Эти меры были осуществлены уже Временным правительством⁵⁵.

Состояние городского хозяйства и перспективы его дальнейшего развития свидетельствовали о том, что законодатели наконец доби­лись поставленной задачи: с конца XIX в. реформированные органы самоуправления стали надежным партнером правительства в деле раз­вития городов. В годы Первой мировой войны круг полномочий го­родских дум заметно расширился. Они должны были обеспечивать обмундированием новобранцев, организовывать сбор пожертвований сиротам и лечение раненых воинов. В эти годы общественная работа, бесплатная и безвозмездная, требовала от гласных полной самоотдачи. Особенно расширилась сфера деятельности городских общественных учреждений Петербурга и Москвы, ставших центральными пунктами по эвакуации больных и раненых воинов. Через три недели после на­чала войны в Москве было открыто 35 госпиталей на 2448 коек, в 1916 г. их число достигло 1075, а число коек в них приблизилось к 100 тыс. Ежедневно в Москву прибывало в среднем по пять санитарных поез­дов, а до мая 1916 г. их число составило 3327; всего до начала 1916 г. через городские госпитали прошло почти 1,2 млн раненых и больных воинов.

Одновременно с устройством раненых Думе приходилось решать множество других, больших и малых вопросов, возникавших в услови­ях военного времени. Это и снабжение Москвы продуктами, и пробле­ма беженцев, и организация в лазаретах бесплатных библиотечек, и бесплатный проезд увечных воинов в трамваях и многие другие про­блемы.

Весной 1915 г. военное командование обратилось к общественным организациям, представленным Всероссийскими союзами городов и земств за помощью в устройстве беженцев и борьбе с инфекционными заболеваниями. После размещения раненых второй по степени слож­ности проблемой, с какой столкнулись центральные города в годы войны, была проблема беженцев. Московской думе на содержание эвакуационных пунктов и помощь беженцам, как и на содержание ла­заретов, из казны поступали крупные средства, которые не проводи­лись через городской бюджет и считались «особенными расходами». За два года на эти цели ей было выделено более 77 млн руб. (в том чис­ле 60,5 млн на содержание лазаретов). Но и городской бюджет нес до­полнительное бремя военных расходов; эти временные «заимствова­ния» из других бюджетных статей Дума намеревалась погасить за счет специального займа⁵⁶. Можно признать, что в последние годы суще­ствования органов городского самоуправления интерес к обществен­ной деятельности и участие в ней общества достигли своей наивысшей точки.

Однако период совместной и слаженной работы оказался непродол­жительным, и уже в 1915 г. партнерские отношения между обществом и властью сменились открытой оппозицией правительству. В августе 1915 г. представители союзов были включены в состав Особых совеща­ний по обороне, продовольствию, транспорту и др. А в начале сентя­бря союзы поддержали требование «прогрессивного блока» и открыто выступили за создание «правительства доверия».

Инициатива требования «правительства сильного доверием обще­ства и единодушного» исходила от Московской думы, которая своим постановлением 18 августа 1915 г. вступила на путь открытой борьбы с правительством. Составители этого документа сравнивали его с уда­ром «вещего колокола, облетевшего всю Россию» и предвещавшего, «что наступает неизбежный, неотвратимый конец» существующей власти⁵⁷. Постановление произвело впечатление как на общество, так и на правительство. Вслед за Москвой подобные решения стали при­нимать и другие городские думы. Интересно, что в постановлении нет слов «Россия» и «государь» или «монарх», их заменили безличные «страна» и «народное представительство». Употребление новой лек­сики красноречиво свидетельствует о враждебном отношении части общества не только к государственной власти, но и к историческим основам жизни народа. «Отщепенством» назвал П. Б. Струве отчуж­дение интеллигенции от государства и, как следствие, — враждебность к нему⁵⁸.

Ситуация в Думе в миниатюре отражала взаимоотношения русско­го общества и власти, когда обществом двигало стремление расширить сферу своего влияния и в конечном итоге подменить собой государ­ственную власть, которая в свою очередь стремилась сохранить незы­блемость своих функций. Представляется, что законодатели допусти­ли серьезную ошибку, не выработав дифференцированного подхода в отношениях с городами, находившимися на разных уровнях социально-экономического развития. Если уездные города и в начале ХХ в. нуж­дались в правительственной опеке, то столичные города раздражал даже отдаленный намек на такую опеку. По мнению американского историка Дж. Бредли, именно в конфликтах с властью заключался «важный недостаток русского нарождавшегося гражданского обще­ства. В своих попытках ограничить центральную власть, создать новые и независимые властные центры, обучить население политической борьбе оно выступало конкурентом самодержавия и высшего чинов­ничества в стремлении к перестройке политического общества. Таким образом, гражданское общество создало новые опасные трещины и разломы, которые разверзлись в 1917 году...»⁵⁹.

Очевидно, что к тому времени противоречия между обществом и государством зашли слишком далеко, не оставив им ни одного шанса для мирного сотрудничества. В безудержном стремлении к победе над противником, когда общество хотело получить как можно больше вла­сти, а государство с неохотой уступало свои позиции, раздражая его мелочной опекой, обе эти силы забыли о том, что слишком зыбкая грань отделяет анархию от диктатуры. Противостояние общества и власти в 1917 г. закончилось победой общества. Но общественные учреждения, получив после Февральской революции несвойственные им полномочия, проявили свою полную несостоятельность, во многом предопределив дальнейший ход событий в стране.

Примечания

¹ Нардова В. А. Самодержавие и городские думы России в конце XIX — начале XX в. СПб., 1994; Судавцов Н. Д. Земское и городское самоуправление в годы Пер­вой мировой войны. М.; Ставрополь, 2001; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863‒1917. М., 1998; Семенов А. К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети XIX века (на материалах Тамбовской губернии): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2001; Зиманова Г. Р. Городское самоуправление в Казани (1870‒1904 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Казань, 2002; Галкин П. В., Иванова Е. В. На городской службе: Очерки общественного само­управления г. Коломны конца XIX — начала XX веков. Коломна, 2002; Ковалева М. В. Орловская городская дума (1787‒1913 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Орел, 2003; Ефимова В. В. Петрозаводское городское самоуправление (1870‒1918 гг.). Петрозаводск, 2004; Петербургская городская дума. 1846‒1918. СПб., 2005; Поляни­на О. А. Деятельность органов городского самоуправления Уфимской губернии в 1900 — начале 1917 гг.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 2007; Сергиенко М. А. Городское самоуправление провинциальной России в конце XIX — начале XX вв. (на примере Курской губернии): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2008; и др.

² Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Историче­ский очерк. Пг., 1917. С. 40.

³ Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ // Земское самоуправление 1864‒1918 гг. Т. 1. М., 2005. С. 20‒76.

⁴ Цит. по: Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856. С. 395‒396.

⁵ Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII в.: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 197‒214.

⁶ Дамье В. В. Гражданское общество и традиции социальной самоорганиза­ции // Основные этапы формирования гражданского общества в странах Западной Европы и России в XIX-XX вв. М., 2007. С. 33. (Название этой коллективной рабо­ты шире ее содержания, так как формирование гражданского общества в России авторы не рассматривают).

⁷ Чеканцева З. А. Из истории гражданского общества во Франции: простолю­дины и право в социальном пространстве старого порядка (1661‒1789) // Там же. С. 18‒19; Дамье В. В. Указ. соч. С. 33.

⁸ Mironov B. Bureaucratic or Self-Government: The Early Nineteenth Century Russian City // Slavic Review. 1993. Vol. 52. N 1. Spring. P. 235, 246‒247.

⁹ Архив Государственного Совета. Т. 4. Ч. 2: Журналы по делам Департамента государственной экономии. 1810‒1825 гг. СПб., 1881. Стлб. 791‒794, 811‒813, 846­‒848, 896 и др.

¹⁰ Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958. С. 386.

¹¹ Mironov B. Op. sit. P. 245.

¹² Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 1. СПб., 1902. С. 321.

¹³ Муллов П. А. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления. СПб., 1864. С. 138‒139.

¹⁴ Mironov B. Op. sit. P. 240.

¹⁵ Дитятин И. И. Из истории «жалованных грамот» // Статьи по истории рус­ского права. СПб., 1895. С. 142; Справочник: Москва. Городское управление. М., С. 193.

¹⁶ Дитятин И. И. Указ. соч. С. 132‒133.

¹⁷ Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 2. С. 395‒397; Mironov B. Op. sit. P. 253‒254.

¹⁸ Петербург был не первым городом, получившим новую организацию управ­ления. В 1840 г. близкое по характеру городское устройство было введено в Тифли­се. Претерпев некоторые изменения в 1866 г., оно просуществовало до 1870 г. Ди­тятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1. С. 540‒546.

¹⁹ ПСЗ-2. Т. 21. Отд. 1. 1846. 13 февраля. № 19721 (ст. 6,7,43).

²⁰ Петербургская городская дума. 1846‒1918. СПб., 2005. С. 11.

²¹ Там же. С. 14.

²² Златоустовский Б. В. Указ. соч. С. 466‒473; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 2. С. 505‒506.

²³ Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863‒1917. М., 1998. С. 13‒45.

²⁴ Найденов Н. А. Воспоминания о виденном, слышанном и испытанном. Ч. 2. М., 1905. С. 4.

²⁵ Московские ведомости. 1863. 2 марта. № 47. С. 3.

²⁶ Городские выборы в Москве // Московские ведомости. 1863. 28 февраля. № 45. С. 3.

²⁷ Неделя. 1872. 8 октября. № 21 и 22. Стлб. 658.

²⁸ Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Спб., 1895. С. 140.

²⁹ Современные известия. 1872. 19 декабря. № 349. С. 2.

³⁰ Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX в.: Правительственная политика. Л., 1984. С. 19‒30.

³¹ Найденов Н. А. Указ. соч. С. 25.

³² Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 235‒238.

³³ Цит. по: Нардова В. А. Указ. соч. С. 175.

³⁴ Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах им­перии. СПб., 1877. Т. 1. С. 41.

³⁵ ПСЗ-2. Т. 45. Отд. 1. № 48498. Ст. 17 и 24.

³⁶ Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах им­перии. Т. 3. С. 222.

³⁷ Писарькова Л. Ф. Городское самоуправление пореформенной России: замы­сел и воплощение // Труды Института российской истории РАН. 1997‒1998 гг. Вып. 2. М., 2000. С. 143.

³⁸ Календарь-справочник городского деятеля на 1914 г. СПб., 1914. С. 50.

³⁹ Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 88‒93, 240‒241.

⁴⁰ ОПИ ГИМ. Ф. 169. Д. 5. Л. 1‒1а.

⁴¹ Ковалева М. В. Указ. соч. С. 21‒22; Петербургская городская дума. 1846‒1918. С. 426; Заманова Г. Р. Указ. соч. С. 20‒21; Семенов А. К. Указ. соч. С. 18‒19.

⁴² Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — на­чале XX века. СПб., 1994. С. 20‒21 (подсчитано мною — Л. П.).

⁴³ Заманова Г. Р. Указ. соч. С. 16.

⁴⁴ РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2496. Л. 410 об.; Галкин П. В., Иванова Е. В. Указ. соч. С. 23.

⁴⁵ ПСЗ-3. Т. 12. № 8708. Ст. 11.

⁴⁶ Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 298‒299.

⁴⁷ Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762‒1914. М., 1995. С. 339.

⁴⁸ Подробно см.: Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в кон­це XIX — начале XX века. С. 136‒152; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 240‒251.

⁴⁹ Озеров И. Общие принципы организации городских финансов // Известия Московской городской думы. 1909. Декабрь. С. 19‒20.

⁵⁰ Астров Н. И. Из истории городских самоуправлений в России. Средства го­родов // Труды общества для изучения городского самоуправления в Чехословац­кой республике. Вып. 3. Прага, 1926. С. 105.

⁵¹ Календарь-справочник городского деятеля на 1915 г. Пг., 1914. С. 211‒217.

⁵² Там же. С. 35.

⁵³ П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. В 2 т. Т. 1. М., 2003. С. 12.

⁵⁴ Астров Н. И. Указ. соч. С. 99‒100; Полянина О. В. Указ. соч. С. 16; Сергиенко М. А. Указ. соч. С. 25. Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 223‒224.

⁵⁵ П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т. 2. С. 238­242, 716‒717; Астров Н. И. Указ. соч. С. 97‒99; Полянина О. В. Указ. соч. С. 13.

⁵⁶ Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 232‒233; Асташов А. Б. Со­юзы земств и городов в помощь раненым в первую мировую войну // Отечествен­ная история. 1992. № 6. С. 171.

⁵⁷ Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. С. 253‒254; Асташов А. Б. Указ. соч. С. 172.

⁵⁸ Струве П. Б. Интеллигенция и революция // Интеллигенция. Власть. Народ. М., 1993. С. 192.

⁵⁹ Бредли Дж. Общественные организации и развитие гражданского общества в дореволюционной России // ОНС: Общественные науки и современность. М., 1994. № 5. С. 86‒87.

---

[7] Доктор исторических наук, Институт российской истории РАН.